编者按：6月23日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“指导意见”）。 “指导意见”是在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）明确提出“数字中国”战略之后的首个电子政务建设指导意见，相比以往的几个重大的国家电子政务政策文件，“指导意见”在国家电子政务建设的诸多方面都提出了许多新的概念、框架、工程和政策。国务院发展研究中心研究员李广乾在将于8月1日出版的《紫荆》杂志发表文章，探讨我国数字政府建设与发展。

文｜北京 李广乾

我国数字政府建设取得重要成就

党的十八大以来，我国数字政府建设取得重要成就。我国已经建立了相对完善的数字政府基础设施体系。除了遍布基层的电子政务网络体系和各类涉密网和专用网络，近年来也在加速推进政务云建设，电子政务基础设施建设将迈上新台阶。一体化政务服务平台建设取得重要进展，初步实现了部门之间和地方政府之间的互联互通，成为支撑数字政府建设的重要保障。

政务服务标准化规范化建设取得重要进展。近年来，我国数字政府建设早已跨越政府上网、信息公开的早期电子政务建设阶段，数字政府成为改善营商环境、维护市场秩序的强大的技术手段和工具。基于数字技术，政务业务流程得到优化，政务公开与政务服务方式和手段日益多样化，政府门户网站、政府部门网站、政务微博、政府微信公众号等服务手段齐全，有力地支撑了各地的政务服务创新。

我国已经建立了科学、规范的政府数据资源管理体系。经过多年的发展，我国已经建立完善了以人口、法人、自然资源和空间地理信息等基础数据库、服务政府部门尽职履职的专题数据库为主体的政府数据资源体系，为推进政务公开、政府数据共享开放、建设服务型政府提供了强有力的大数据支撑。

我国已经建立了成熟健全的数字政府建设机制体制。当前，我国已经建立起中共中央网络安全与信息化委员会领导下的、从中央到地方各级政府协同的数字政府建设统筹推进管理体制。

近年来，数字政府在促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了重要作用，取得了显著成就。根据《2020联合国电子政务调查报告》，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名为全球第9位。近三年来，我国数字政府建设经受住了严峻考验，有力支撑了我国新冠肺炎疫情防控工作，成为世界各国的学习典范。新冠肺炎疫情暴发以来，我国各级政府创造性地开发应用了行程码、健康码，为加强疫情防控、有效隔绝疫情传播提供了科学的工具和手段，为保障人民群众的生命健康作出了举世瞩目的贡献。

我国数字政府建设历经四个发展时期

根据重要文件和重大政策来划分，可以将我国数字政府的发展历程划分为如下几个历史阶段：

首先是起步期，时间在1993年至2002年。当时“数字政府”被称之为“政务信息化”，主要内容是政府机构应用电子信息技术提高业务效能。在这期间，有三个重要的历史事件：一是1993年启动的“三金工程”（即金桥工程、金卡工程和金关工程）；二是1997年召开的“全国首届信息化工作大会”，确立了我国对于信息化总体认识框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整个国民经济和社会发展信息化建设的一个业务应用；三是1999年启动的“政府上网工程”。

其次是快速发展时期，时间在2002年至2015年。在这个时期，之前的“政府信息化”被代之以“电子政务”。在此期间出台的两个重要文件，奠定了如今的我国数字政府发展格局。第一个是2002年国家信息化领导小组发布的“关于我国电子政务建设指导意见”，提出了“两网一站四库十二金”的国家电子政务建设的基本内容及发展方向（“两网”即电子政务内网、外网；“一站”即政府网站；“四库”即人口库、法人库、自然资源和空间地理信息库、宏观经济库；“十二金”即十二个重要业务系统建设，包括金财工程、金农工程、金盾工程、金保工程、金税工程、金关工程、金水工程、金质工程、金审工程、金卡工程、金贸工程、金企工程）。第二个是2006年国家信息化领导小组发布的“国家电子政务总体框架”，从顶层设计角度规划设计了我国电子政务建设的基本结构。

第三是充分发展时期，时间在2015年到2021年。为了适应移动互联网和大数据产业发展的需要，特别是为了适应国家“互联网+”战略发展的需要，2016年国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，建立了移动互联网时代我国数字政府发展的基本思路和方向。在此期间，综合我国数字政府建设实际，国家有关部门整合建设了全国一体化政务服务平台，成为当前我国数字政府后台建设的重要支撑条件。

第四是成熟期。2021年3月发布的“十四五”规划明确提出了我国信息化发展的基本目标是建设“数字中国”，并将“数字中国”建设概括为紧密相关的四个方面：数字经济、数字政府、数字社会和数字生态。“数字政府”建设成为“数字中国”核心，“指导意见”应运而生。

总的来看，“数字政府”建设不仅是新时期“数字中国”建设的重要组成部分，也是未来我国电子政务的发展目标，更是对30年来我国电子政务建设的提炼和升华。

形成具有中国特色的数字政府发展模式

我国数字政府建设取得的重大成就，是长期不断创新发展的结果。纵观三十年来的发展历程，我国成功地探索出具有中国特色的数字政府发展模式。

首先，电子政务建设一直是国民经济和社会发展信息化的重要推动力量。在国家信息化发展初期，电子政务是拉动国家电子商务、企业信息化和社会信息化的首要力量；在我国电子商务及平台经济快速发展、各行各业数字化发展达到一个较高水平之后，数字政府通过加强内部数据共享、提高行业与部门业务协调水平，成为市场营商环境、市场竞争秩序的维护者，为推进我国数字经济发展保驾护航。

其次，根据信息化发展的不同阶段及不同的技术条件，我国数字政府建设采取了不同的发展方式。初期的信息化建设，主要是服务一些重点行业和部门，如税务、海关等，业务相对独立；在发展到一定程度之后，则强调业务协调和系统、数据整合；近年来则强调一体化建设，即建设全国一体化政务服务平台。但是，无论是最初的政务信息化和政府上网工程，还是电子政务和“互联网+政务服务”以及近年来开始推行的“数字政府”建设，都极大地促进了各个时期我国国家治理体系和治理能力现代化。

第三，中央与地方政府在开展数字政府建设方面分工明确、协同发展。在我国电子政务发展过程中，中央政府和各级地方政府形成了有效的协同发展局面。中央政府负责总体规划、政策制定、涉密网和专用网、基础数据库建设，加强资源整合等，而各地则根据本地营商环境建设与自身发展实际，不断创新电子政务发展模式。近年来出现的“一窗式”“一门式”“一网通管”“最多跑一次”“粤省事”等政务服务模式，都是一些地方政府根据自身经验所创新的电子政务发展模式。

第四，政府数据资源管理日益成为我国数字政府建设的抓手。早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》就从四大基础数据库建设、政府数据资源目录体系和交换体系建设两个方面入手，注意加强政府数据资源管理体系建设，强调政府数据内部的交换共享。2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》启动“政府数据资源共享开放工程”，要求通过建设政府数据统一共享交换平台、形成国家政府数据统一开放平台，推动政府数据资源共享。2022年6月发布的“指导意见”则将政府数据资源管理体系建设提到一个新的高度。

我们可以将具有中国特色的数字政府发展模式概括为三个方面。首先是以人民为中心：通过数字政府连接人民、服务人民，基于人民利益重组电子政务业务流程，创新电子政务服务方式。其次是数据驱动：多年来，我国电子政务建设坚持“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，先后建立完善了人口库、法人库、自然资源与空间地理信息库等基础数据库以及众多行业主题数据库，通过政府数据服务政务公开、共享开放，应用人工智能技术提高政府数据资源价值，充分发挥其数据要素价值。第三是整体协同：通过政务业务服务标准化、数据共享，整合各级政府、各部门的软硬件系统，打造全国一体化在线政务服务平台。这三个方面，既是长期以来我国数字政府建设的重点内容，也是我国数字政府发展的重要经验和特征。

为全面开创我国数字政府建设新局面作出全面部署

面对百年未有之大变局，党中央国务院积极应对果断决策，对事关国家发展大局的网络安全和信息化体制机制再次进行改革与创新，以数字中国统揽信息化发展全局。“指导意见”就主动顺应“数字政府”的总体部署，充分释放数字化发展红利，为全面开创我国数字政府建设新局面作出全面部署。

与我国以往有关信息化和电子政务政策文件相比，“指导意见”在政策安排上，具有以下若干重大特点。

首先，紧扣政府职能及政府履职能力建设，全面部署电子政务建设。“指导意见”围绕政府职能的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护，布局数字政府的各项电子政务建设。

其次是顺应“数字中国”战略要求。“指导意见”的第七部分即“以数字政府建设全面引领驱动数字化发展”，专门强调了数字经济、数字社会和数字生态建设的内容，从而保证了“数字中国”战略的完整性及其实施的统一协调。

第三是全面开启政务云建设。云计算是新一代信息技术的重要内容，给信息化、数字化建设带来根本的转变，也是数字政府建设的必然要求。为此，“指导意见”在其第六部分即“构建智能集约的平台支撑体系”中，专门设置“强化政务云平台支撑能力”部分。这为下一步我国数字政府的信息基础设施建设指明了发展方向。

第四是突出“数据治理”，强化政府数据资源管理体系建设。“指导意见”第五部分即“构建开放共享的数据资源体系”专门规划这个问题，并特别要求“创新数据管理机制”：优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库，加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系；加强数据治理和全生命周期质量管理；建立健全数据质量管理机制，完善数据治理标准规范，制定数据分类分级标准，提升数据治理水平和管理能力。在这些政策中，出现了许多之前没有的新的政策，例如政府数据资源体系、数据治理、数据质量管理机制等，数据治理受到特别重视。这些都表明，我国电子政务的政府数据管理制度正在形成一个系统化的管理体系。

当然，“指导意见”还包含了许多其他的新政策、新部署。这些都表明，新时期我国数字政府建设即将迎来新的发展格局，将为国家治理体系和治理能力现代化提供更加坚实的技术条件和基础保障。

（作者系国务院发展研究中心研究员，本文发表于《紫荆》杂志2022年8月号）