编者按：

香港有关取消强积金与遣散费或长期服务金“对冲”的议题已讨论多年，劳资双方长期博弈。今年以来，特区政府采取了一系列新动作，《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》于2月11日刊宪，立法会对于取消强积金“对冲”条例草案进行审议，行政长官林郑月娥更承诺会全力争取立法会在6月30日前通过条例草案，让下一阶段筹备工作紧接展开。针对社会各界的高度关切，香港特区政府劳工及福利局局长罗致光为本刊撰文，详解强积金制度改革举措。

文｜香港特区政府劳工及福利局局长 罗致光

2022年标志着香港特别行政区成立25周年，是香港回归祖国后一个重要里程碑。今年对于关注劳工政策者亦是一个重要里程碑，因为本届（第五届）政府在加强劳工保障及修改法例的工作，可算是历届最多最广及最成果丰硕，不少劳工界已争取十多二十载，堪称“老大难”的议题，都取得突破。包括于2019年将法定侍产假由三天增加至五天，于2020年将法定产假由10个星期增加至14个星期，以及于2021年通过将法定假日的日数由12天，每两年递增一天，由今年起实施，并逐步增加至17天，与公众假期的日数看齐，等等。其中最具代表性和影响深远的，是取消使用强制性公积金（简称强积金）制度下雇主的强制性供款累算权益抵销《雇佣条例》下遣散费及长期服务金（简称长服金）的安排（简称取消“对冲”安排）的《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》，可望在今年6月完成立法。

改善强积金制度是必须决心走的方向

取消“对冲”安排之所谓“老大难”问题，皆因自港英时期立法局于1995年7月27日通过《强制性公积金计划条例》后，劳工界便已一直争取撤销，而这亦是商界一直反对的议题。

强积金制度的设立是为了加强退休保障。然而，每次当雇员离职而要支付遣散费/长服金，雇主供款的累积权益平均93%至94%被“对冲”，而三分之二雇员的雇主供款是百分百被“对冲”而消失。香港的强积金供款率与国际相比已经不高，当绝大部分的雇主供款被“对冲”走，单靠雇员自己的5%强积金供款便更显不足。

取消“对冲”，可以令强积金总供款率实质达10%，虽仍有不足，但最少可令中等收入人士有合理的退休保障。在1993年，当时港英政府考虑退休保障方向时，估计在2056年香港只有18.5%人口为65岁或以上。现时以基于2016年中期人口统计的结果推算，2056年香港的65岁或以上人口为36%。这个估计百分率将不断提升。随着香港人口日趋高龄化，改善强积金制度，已经不是做或不做的选择，而是必须决心走的方向。

取消“对冲”强化退休支柱

在2012年的特首选举中，前特首梁振英的政纲提出“逐步降低强积金户口内雇主累积供款权益用作抵销雇员长期服务金及遣散费的比例”，并在换届前作出有关取消“对冲”方案的决定，惟劳工界及商界对方案各抱强烈立场。因此，现届政府在2017年7月甫一上任，随即着手重新探讨一个劳工及商界较容易接受的新方案，并展开与商界及劳工团体近一年的会面交流。

吸取各方意见，行政长官林郑月娥在2018年《施政报告》公布取消“对冲”的优化安排。除向雇主提供长达25年的资助以分担雇主在取消“对冲”后的遣散费及长服金支出外，政府亦会协助雇主开设一个归属其名下的专项储蓄户口，预先为潜在的遣散费及长服金支出进行储蓄，以减低他们支付有关款项时的财政压力。

正如我在今年2月在立法会动议二读《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》时指出，取消“对冲”安排意义重大，将会惠及数以百万计的雇员，有助改善雇员的退休保障，巩固强积金作为香港退休保障制度其中一根重要支柱的功能。由于取消“对冲”安排会带来深远影响，而雇主、雇员及社会各界持不同意见，政府多年来曾提出不同建议，探讨切实可行的方案以取消“对冲”安排。经过历年来的广泛咨询及大幅调整建议后，政府敲定了现时的建议，并已充分咨询劳资双方的意见。

取消“对冲”的三大原则、三大考虑

政府在拟定这个初步构思的时候，有三大原则、三大考虑。第一个原则：支付遣散费/长服金是雇主的基本责任。第二个原则：取消“对冲”是一个政策的转变，所以除非必要，有关政策改变应没有追溯力。第三个原则：由于这涉及政策的转变，政府在道义上应协助企业过渡。

至于三个考虑分别是：（一）如何维护劳工的就业保障；（二）如何协助雇主为潜在的遣散费与长服金开支作准备，减低他们（特别是中小微企）可能面对的财政压力，避免因而结业。须知道唇亡齿寒，避免企业结业，亦是加强雇员的就业保障；及（三）避免推行方案后可能引发的裁员。这亦可视为就业保障的一环。

上述三个原则和三个考虑，成为后来的法例修订草拟的基础，包括：（一）在修改法例生效日之前的遣散费/长服金，应可继续透过雇主的强积金供款来“对冲”，而之后的遣散费/长服金，则不能再用强积金“对冲”；及（二）政府应为雇主提供补贴（特别是中小微企），但这补贴有时限，足以让雇主适应政策改变。而为照顾中小微企面对的困难，所以特别设立两层补贴。

优化资助计划彰显政府承担

政府有决心解决“对冲”这个“老大难”议题，亦愿意作出更大的承担，以为雇主争取时间，协助“积谷”以支付可能出现的遣散费及长服金。因此，政府推出两项配套措施，分别是政府资助计划及专项储蓄户口计划。

去年公布的优化资助计划，为期25年，合共332亿港元（以2021年价格计），资助年期和财政承担额远远高于政府2018年提出为期12年共172亿港元的初步建议，以及上届政府提出为期10年共79亿港元的方案，务求更聚焦地支援中小微企，并更具针对性地协助雇主适应政策转变。

按照优化资助计划，就雇主每年遣散费/长服金支出总额首50万港元内的所有个案，雇主可按每年的指定比率获得资助。取消“对冲”后首九年，雇主就每名雇员所需负担的遣散费/长服金款额更设有金额上限（即“封顶”金额），首三年“封顶”金额仅为3,000港元，余下的遣散费/长服金款额全数由政府资助。至于超逾首50万港元的个案，雇主在取消“对冲”后首12年亦可获得资助。

至于专项储蓄户口计划，我们会就运作细节先咨询主要持份者，然后向立法会提交条例草案。“积金易”平台预计最早于2025年全面运作。我们会在“积金易”平台全面运作时，同步推行专项储蓄户口计划及落实取消“对冲”安排。

解构商界的迷思

条例草案提上立法会，部分商界认为讨论未够，以及当前经济放缓，要求暂缓、推迟或撤回立法。事实上，取消“对冲”安排在社会讨论已久。政府亦于2015年底开始就有关改善退休保障进行咨询，而取消“对冲”就是焦点之一。政府多年来与商界及劳工界积极商讨，为取消“对冲”安排制定切实可行的方案，尽量平衡雇主与雇员的关注。政府已多次调整取消“对冲”方案，并于2018年《施政报告》公布目前载于《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》的建议方案，当中已吸纳劳资双方及社会各界（包括立法会人力事务委员会、劳工顾问委员会、雇主团体、商会及工会）的意见。

政府会在2025年“积金易”平台全面运作时才落实取消“对冲”安排，企业和雇主将有足够时间为取消“对冲”安排做好准备。换言之，今天香港的经济环境，不是推迟立法的理由。

多年来，反对取消“对冲”者的主要论点是担心会增加雇主的经营成本和结业风险，以及将增加的经营成本转嫁至消费者。甚至有意见引用2017年雇主的强积金供款总额为336亿港元，并以此错误推算取消“对冲”后25年雇主的遣散费/长服金开支为8,400亿港元（即336亿港元X25年）。需知道，雇主的强积金供款并非全数用以抵销遣散费/长服金。就以积金局2017年的数字来计算，相对于336亿港元的供款总额，以雇主强积金供款累算权益抵销遣散费/长服金涉及的金额为43亿港元。

由于取消“对冲”安排不具追溯力（“豁免”安排），转制后初期，雇主需承担的遣散费/长服金的款额有限，而雇主亦可继续使用强积金自愿性供款累算权益“对冲”雇员在转制日后受雇期所享有的遣散费/长服金。

取消“对冲”安排不会引致企业经营成本大幅上升或影响香港的营商环境。企业的薪酬开支只占总经营开支一部分（平均约占三成半），而“对冲”总额相对行业薪酬开支的比例相当低（在2019年整体平均百分比只为0.5%）。

上述的“豁免”安排及政府资助计划，将有效纾缓雇主的财政负担。随着雇主在专项储蓄户口的强制性供款逐渐累积，长期而言，雇主应付遣散费/长服金支出的能力将逐渐提升。加上企业会因应所属行业的个别情况和成本结构，采取不同的策略，吸纳或纾缓成本上升的压力，例如作出拨备等，因此企业应可应付取消“对冲”对成本的影响，不会将所有增加的成本转嫁至消费者，因此预计取消“对冲”安排对通胀影响不大。

有意见认为取消“对冲”安排，会导致大量雇主会在法例生效前（下称转制日）解雇员工。条例草案的设计有两方面都会避免这个情况发生。

第一，如上述条例草案建议取消“对冲”安排不具追溯力。如雇员在转制日之前已受雇，雇主不论是转制日前后作出的强积金供款，亦不论是强制性或是自愿性供款，相关的累算权益均可继续用来“对冲”雇员在转制日前的遣散费/长服金。此安排有助减低在转制日前引发大规模裁员潮的风险。否则，有些雇主可能会在转制日前解雇雇员，特别是服务年资较长的雇员，以赶及使用其强积金强制性供款累算权益“对冲”遣散费/长服金。

第二，现时遣散费/长服金的最高款额为39万港元。现有员工在转制日前的遣散费/长服金部分可以被“对冲”，在转制日后不能“对冲”的部分只是上限39万港元减去可“对冲”的余额。若雇主于转制日前解雇员工，而在转制日后新聘员工的不能“对冲”的上限便回复为39万港元。换言之，雇主尽量保留现有员工，便可以减少日后不能“对冲”的遣散费/长服金的承担。

结语

《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》快将在立法会恢复二读和三读，我衷心感谢立法会法案委员会主席张国钧议员及所有委员全力参与审议工作，冀可尽快终结困扰香港雇员约四分一世纪的争议，亦让我们的退休保障制度进一步完善。

（本文发表于《紫荆》杂志2022年6月号）