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曾悠  I 澳门创新发展研究会研究副理事长

卜乐  I （广州）海国图智研究院秘书长

编制五年发展规划是中国经济社会取得长足发展的重要手段，有助于凝聚全国人民的发展共识、明确特定时期的主要目标和任务、集中资源和力量攻坚发展难点。中国改革开放后所取得的瞩目成就足以证明编制五年发展规划的成功之处。澳门是一个自由港城市，在近年积极融入国家发展大局的过程中积极学习国家治理经验，并在2016年完成编制澳门发展史上第一个五年发展规划。经过特区政府和全澳居民的努力，澳门「一五」规划取得了预期的发展成果，经济贸易平稳发展，民生保障水平明显提升，与内地融合发展的程度不断深化。在第五届特区政府上任后，随即启动澳门第二个五年发展规划的编制工作，经过广泛的公众咨询，并结合《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的主要精神，最终于2021年12月公布澳门「二五」规划。

一、澳门「一五」规划的执行情况

（一）整体情况

澳门「一五」规划的执行期是2016年至2020年，与国家的「十三五」的发展时期保持一致。规划文本分为战略篇、民生篇、发展篇和善治篇四大篇章，涵盖经济、医疗、社会保障、教育、环境保护、政府施政和法治社会等范畴，并提出「一五」时期澳门经济社会发展主要指标共21项及重点工作117 项。

「一五」时期，特区政府始终遵循国家主席习近平对澳门发展的讲话精神和指示，团结爱国爱澳力量，准确实践「一国两制」、「澳人治澳」、高度自治的方针，坚决维护宪法和澳门基本法的权威，坚决维护中央对澳门特区的全面管治权，以发展经济、改善民生、融入国家的发展主脉胳，共同开拓特区发展的新局面。总体上，澳门「一五」规划基本完成。规划所确定的 21 项澳门经济社会发展主要指标中，有15项达到预期，3项接近预期，3项未达预期；规划所提出的重点工作，大部分已经按规划基本完成，部分未完成的工作也在持续推进。

在规划中，共有三项指标未达预期目标。一是月工作收入中位数，原订目标是到2020年较2015年的15,000澳门元适度增长，但由于疫情对澳门旅游业打击甚大，导致居民月工作收入中位数维持2015年的水平。二是每千人口对应的病床比，原订目标是2020年达到4.1病床/每千人口的指标，但由于离岛医疗综合体的建设进程有所延误，导致最后于2020年只达到3.1的水平。三是二氧化碳排放率。原订于2020年达到5吨二氧化碳当量/百万澳门元。但由于2020年GDP数额下跌超过一半，导致指标变得难以达到，而且也不具有太大参考意义。

（二）主要发展趋势

经济发展大体稳定。「一五」时期的前四年，澳门经济保持较高规模，经济增长有一定回落，各个经济环境保持不错表现。但在规划期最后一年的2020年，意外地受到新冠肺炎疫情突袭，2020年本澳GDP出现大幅度萎缩，旅客数因通关受阻而插水式下滑，特区政府财政压力顿时大幅增加。从五年发展总体情况而言，「一五」时期主要经济发展任务基本达标，经济社会大局基本稳定，就业民生得到基本保障。

民生福祉有所改善。「一五」时期，特区政府致力构建民生保障长效机制，规划所订定的民生发展目标基本实现，人文建设稳步推进，「创意城市美食之都」成为澳门崭新的名片。同时，教育及社保制度建设预期推进，整个澳门民生处于较高水平。

融入国家大局较过往深入。「一五」时期，澳门依循国家「十三五」规划所给予的定位，围绕「一中心、一平台、 一基地」的发展定位，深化与内地省市的务实合作，积极参与粤港澳大湾区建设和横琴粤澳深度合作区的谋划，进一步提升了自身中葡平台的功能，进一步融入国家发展大局。

特区政府施政能力逐步提升。特区政府提出了针对固有问题的各项行政改革措施，公共服务更能贴近市民和企业所需，立法的前瞻性、速度和质量有所提升，各级公务员的法治意识较过往强化，廉政审计机制更为严谨。

尽管「一五」规划取得不错成果，但澳门要实现长远繁荣稳定和经济可持续发展仍面对若干发展难题，较突出的是产业结构单一、专业人才短缺、土地规划欠完整、法律及监管制度滞后、招商效率不高、大型企业数量不多等，亟需突破。

二、编制澳门「二五」规划的

原则和主线

（一）规划编制的六大原则

依法治澳。这原则是国家给澳门最基本的要求，澳门必须严格按照宪法和基本法办事，坚决维护宪法和基本法确立的特区宪制秩序，不断完善特别行政区与宪法和基本法实施相关的制度和机制。

发展为民。编制的根本目的是满足广大澳门居民对更美好的生活的追求，通过共建共享，扩大民生福利分享的经济基础。

多元发展。旨在促进澳门经济社会的多元发展，尤其重点促进产业多元发展。

创新驱动。在巩固原有特色优势上，顺应时代发展的潮流，与时俱进地进行制度创新、科技创新、产业创新等，破除创新发展的各种障碍。

包容开放。规划要体现开放的思维，保障「走出去」与「引进来」双向流动的关系，解放思想，摒弃保护主义，以新观念解决发展难题。

务实有为。根据澳门的实际情况和所长，提出可行的发展方案，不能照搬硬套外地经验。

（二）规划重点推进的任务

根据「二五」规划的内容，澳门特区未来五年要重点推进的任务包括：

培育多元产业。经过广泛咨询和社会调研，「二五」规划明确了把以中医药研发制造为切入点的大健康、现代金融、高新技术、会展商贸和文化体育等作为重点产业，以此增强经济实力，实现新兴产业较快发展。同时，保持旅游娱乐业持续发展，利用科技手段，支持中小企业提升数字化经营水平及跨区域市场拓展能力。还有优化营商环境，促进总部经济在本澳落地生根发展。

优化民生建设。房屋问题是澳门民生重中之重。规划重点是要有序推行阶梯房屋政策，落实公共房屋的供应计划，开展夹心房屋的建设。同时，保障居民持续和优先就业，以及进一步提升医疗水平，厚实双层式社会保障制度，保障残、妇、幼、老权益。

加强城市规划。规划是要针对性整规澳门城市规划，不断完善交通、能源、环保等基建，加快5G网络、大数据中心等新型基础设施建设。采取有效行动治理防控环境污染，大力推广电动车辆的使用，推动节能减排，鼓励绿色生活，建设生态澳门。

完善法制建设。加强国家安全体系和能力建设，完善与宪法和基本法实施配套制度和机制，分阶段完善重大法律制度。不断提升政府管治效能和公共服务素质。加快构建数字澳门。加强廉政审计工作。

融进国家发展。对接国家发展战略，做好建设「一中心、一平台、一基地」的工作，提升中葡平台功能，参与和助力「一带一路」、粤港澳大湾区和横琴深合区建设。

三、澳门「二五」规划的亮点分析

亮点一：明确澳门「适度多元」下五大重点产业的发展

「二五」规划明确指出，在继续巩固和提升传统产业的同时，未来五年将会积极培育和发展以中医药研发制造为切入点的大健康、现代金融、高新技术、会展商贸和文化体育五大重点产业。这既是在新冠疫情对澳门经济社会造成严重冲击的背景下，回应社会发展迫切要求，加快推进经济适度多元来增强澳门经济结构抗风险能力的重要举措，更是抓住关键、充分发挥澳门经济发展独特优势的智慧体现。

亮点二：计划中设有横琴粤澳建设的专章

「二五」规划将横琴粤澳建设专章放置在「更好融入国家发展大局」篇章的首要部分，足见政府对横琴粤澳深度合作区建设的高度重视。文本明确将在深合区重点发展科技研发和高端制造、中医药、文旅会展商贸、现代金融四大产业。在税收、人才、基建等多方面得到国家优惠和扶持的深合区有助于澳门突破诸如资源、市场、人才体量小、法规限制较多、多元产业起步晚等先天性限制，为澳门实现经济适度多元提供新平台、为澳门居民生活就业提供新空间。深合区制度是「一国两制」下的创新，两种制度、法律体系、货币乃至互联网政策存在显著差异的情况下，如何在一片新土地上找到融合点，乃至催生澳门发展的新经济增长点、社会创新点，都是值得探索的，无论是内地、港澳台地区还是海外舆论都对深合区高度关注，因此「二五」计划中专章的设立有其必要性，更有其重要性。

亮点三：清晰阐述阶梯房屋的供应目标

「二五」规划明确指出阶梯房屋的供应目标是满足居民的基本住房需求，推动落实改善民生这一施政核心任务。要有序推行包括:落实公共房屋供应计划、有序开展夹心房屋建设、发展长者公寓、推动房地产市场平稳健康发展在内的阶梯房屋政策。澳门房屋在长期规划中分为社屋、经屋、夹屋、长者公寓、私屋五个阶梯。此次「二五」计划能够清晰阐述阶梯房屋的供应目标，足见本届特区政府将会下大力气，集中重点来改善澳门整体住房供给情况，于澳门而言，这是重要的施政目标和举措。

亮点四：「一基地」有明确部署

「二五」规划指出到2025年澳门的发展目标之一是稳步推进以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地建设，并作出明确部署。「一基地」的建设目标也纳入了国家「十四五」规划中，国家文化和旅游部将以此为遵循，积极推动内地与澳门深化文化和旅游交流合作，支持澳门融入国家发展大局。全球疫情下，以西方个别国家主导的「同而不和」的思想在不断蔓延，分裂全球，使得各国充满对立，而一个失去团结、和谐的世界不仅无法战胜新冠疫情，更无法面对人类共同的军事、环保、能源等危机，因此中国的「和而不同」等文化思想如何借助澳门这块中西交融的土地，进一步走入国际舞台，让全人类找到共生共存的新共识。

亮点五：坚定落实宪制责任，维护国家安全

「二五」规划明确，澳门特区政府要从制度、机构及执法等多方面、全方位贯彻落实维护国家主权、安全和发展利益的宪制责任，坚决切实维护中央对澳门的全面管治权，更好地保障澳门居民的基本权利和自由。维护国家安全是地区稳定的重要前提和保障，澳门是中西文化交融之地，更是不同力量潜在博弈的特殊之所，在不断国际化，吸引外资、外商投资的过程中，保障澳门稳定与维护国家安全，是特区政府当下乃至今后很长一段时间的重要任务，这对于当前变化的区域情势与国际态势而言，考验著澳门特区政府的治理能力，也更攸关国家的整体安全。

亮点六：人才引进制度的创新升级

「二五」规划指出，在加强培养和促进本地人才向上流动的同时，建立新的人才引进制度是未来五年澳门施政的重点。报告显示，新人才引进制度的政策方向有：设立高层次的人才引进评审架构，建立公开、公正、科学的评审机制，以及严谨、高效的审批程式；分领域订定人才引进的标准等。事实上，在当前疫情危机下，全球的人才流动性受到了极大的限制，各国、各地区很多传统产业遭受重创，但越是危机之下，更要厚积薄发，找到未来十数年发展的转机，这便是大量的吸引产业人才、社会综合人才，为澳门社会转型、经济多元以及更大程度的开放与国际化做好准备。

四、关于细化落实澳门「二五」

规划的建议

（一）加强特色产业人才培育

澳门过去经历的经济高度繁荣期充分证明了旅游产业、金融产业、会展业、中医药产业等特色产业在本土的强韧生命力。新冠疫情和国家政策调整影响下的澳门经济结构的转型升级要因地制宜，抓住关键，扬长避短，才能事半功倍。在新形势下扬长避短的关键离不开人才的支撑。以中医药产业为例，在中医药产业相关法律法规和政策的不断完善之下，澳门市场对各类中医药专业人才及相关大健康产业人才需求更加殷切。一方面，要加大高等院校中医药、健康保健相关专业的建设与投入，建设中医药专门学校和研究院，加强与大湾区高校相关专业人才的交流往来，促进中医药学发展进步，增加本地人才储备。另一方面，通过政策倾斜加大中医药与健康专项的人才的吸引力度，打造人才高地。

新冠疫情更是中医药可以充分发挥的领域，也符合全人类的生存发展的需要，如何将新冠疫情的「危机」转为发展的「契机」，这就必须要澳门在中央的支持下，加大对中药的研发与推广，更要借助「一带一路」与葡语国家的平台，将中医药更好的在当前国际需求的背景下推广到各国去。

（二）加强文化资源产业化

随著经济社会的发展，我国社会主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们的文化生活需求增长，文化产业的市场也不断壮大。澳门作为中西文化融汇、传统气息与现代色彩相映的国际化都市，体育盛事、会展活动、旅游盛会等文化活动层出不穷，文化资源丰富多彩，应对此加强管理，进行产业化发展，同时借助电商、直播等互联网技术，让澳门特色文化跨越时空限制，开拓国内外市场，也让文化产业与文创开发、电子商务、直播带货等近年来蓬勃发展的产业融通互动，延长产业链，在交流合作中综合发展，增强市场竞争力。

疫情让文化资源的发展深受限制，澳门的文旅产业更是遭受数度重创，此次澳门的契机来自于电子化、网络化、产业化的助力，只有加快产业的后疫情时代的全面网络赋能，才能确保澳门能够在线上维持更好的热度与营销能力，减缓线下游客、消费骤减对澳门社会带来的沉重打击。

（三）加快设立投资发展基金，选准优质项目进行长远投资

澳门「二五」规划明确提出，开展设立澳门特区投资发展基金的部署，以争取进一步提升财政储备的长远收益。政府投资基金在世界上具有一定的成功经验，最著名的是新加坡的淡马锡公司，而近年在内地一些地方政府成立的公共资本投资公司也有不错的产业效益。澳门当前经济规模大不如前，缺乏民间投资动力，特区政府应加快成立投资发展基金，以600亿澳门元资本为初始注资，围绕高新科技、大健康和文体等产业领域进行长远投资。当特区政府带头进行一定的产业投资，既弥补本澳投资主体的不足，也可以吸引民间资本跟上投资，无疑有助提升国际及内地投资者对澳门多元产业的信心。政府投资基金的表现取决于项目的投资眼光，故应为投资基金建立市场化的运作体制，在社会招聘具有丰富产业投资经验的团队进行管理。当投资发展基金运作成熟后，可进一步开放资本，吸引澳门民间资本乃至国企央企作为共同投资合伙人，进一步壮大资本实力，以利做更多元、规模更大及可持续的产业项目投资。

（四）建立高效率的营商环境，优化国际化招商引资机制

发展又快又好的产业，须有多元化、持续性的优质项目做支撑，而优质的项目是要主动争取的。因此，建立高效率的营商环境、优化国际化招商引资机制是澳门经济产业多元化的当务之急。目前，虽然澳门是百分百的国际自由港，但时有听闻外地优质项目因为本土的一些营商效率低下的情况而最终没有选择来澳落户。这是由于澳门的营商环境仍存在一些滞后的情况，包括：法律滞后、部分领域监管过严、落户程序繁杂、审批时间长、缺乏明确的土地利用规划、招商引资没有专人点对点跟踪等。正因如此，澳门必须充分学习国际和内地成功的经验，进一步优化营商环境。具体要优先做的事情包括：一是简化企业落户程序，大为缩短跨部门审批时间，开设线上申请和咨询服务，主动提供澳门土地及产业用地规划资讯。二是建立经常跑到内地及东南亚市场的猎头式招商团队。虽然通过大型招商展会对吸引投资有必然的作用，但毕竟不够针对性和细化，经贸部门应建立或外聘一支主动上门、专业评估能力高的招商队伍。同时，用好澳门驻外官方机构的功能，加强与当地投资者的联系和分享机遇资讯。三是加快完善经济发展急需的法律。澳门金融业是疫情下少数稳中有升的产业，展现了其较高的抗风险能力，也已被澳门「二五」规划明确为多元产业的抓手。诚然，澳门金融业由于法律滞后一直保持银行和保险为主的金融生态。因此，建议相关部门应在明年中前完成证券法、基金法、金融科技法等法律的建立或完善工作，为新型金融企业落户澳门发展提供法律保障。

（五）招引金融和科技企业聚集澳门

澳门城市总体规划文件已正式以法律文件公布，决定了未来二三十年的澳门土地利用方向。而「二五」规划中提出，将在澳门城市规划中研究设立中央商务区，2022年优先进行澳门新城A区的详细规划。澳门拥有「一国两制」优势，实施自由贸易政策，没有外汇管制，是发展区域性总部经济的良好之地。然而，澳门一直缺乏面积较大的集中性土地及甲级写字楼提供予外地具实力的企业集中落户，与内地盛行的中央商务区概念相差甚远。因此，澳门应把握中资企业加快全球布局以及横琴深度合作区企业注册数量不断增加的趋势，尽快在新城A区划出一块土地设立中央商务区，吸引大湾区、横琴、香港及欧盟等在澳门设立区域性总部、财资中心或展销平台等。

（六）明确新赌牌公司非博彩项目投资指标

疫情突显博彩业发展造成澳门经济单一、就业单一的危害。今年内，特区政府会推进未来六个博彩牌照的竞投工作。下一个十年，澳门博彩业应当更快更深地朝向综合旅游方向拓展，这需要进行非博彩项目的新一轮投资。建议藉赌牌重新竞投的契机，明确未来承批公司在非博彩项目的投资和发展指标，要求每年各家公司错位进行投入，包括可考虑中华文化为主题的文化展演项目、大型体育盛事、亲子市场项目等，这样，大型企业的投资可以大带小，吸引中小企业的民间衍生投资，以及为澳门学生创造更多元的就业机会。

本文发表于《紫荆论坛》2022年5-6月78-84页