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刘家源 I 华东政法大学港澳台法在读硕士、上海市法学会国家安全法律研究会成员
前言
2018年9月1日，国务院正式实施《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称「《申领办法》」），这是中共中央、国务院便利港澳台居民在内地（大陆）学习、创业、就业和生活的重要文件。符合申领条件的港澳台居民，根据本人意愿，可以申请领取居住证。经过三年多的完善与发展，这项政策实实在在地增加了港澳台居民的在内地生活的便利与福祉，体现了党和政府「以人民为中心」的执政理念。以长远目光看，这些政策举措为港澳台同胞在内地（大陆）发展筑梦创造更加优越的条件和环境，有助于港澳同胞在融入国家发展大局、台湾同胞在参与两岸经济社会融合发展中大展宏图、大有作为。
笔者身为久居上海的香港同胞，在未有「港澳居民居住证」这一制度时，确实感受到在生活上的诸多不便，如火车票购买及进站、不能使用一些公共服务等；在获取居住证后，由于其证件号码格式与内地居民身份证相同，使得笔者不仅在政府部门相关的系统中得以顺利注册，在一些基于非公营经济的系统中也可使用该证件号获得与内地居民相同的服务待遇。但必须指出的是，这一制度还有进一步改善的空间，尤其是在与「港澳居民来往内地通行证」（以下简称「回乡证」）的功能界定上存在重合与不足，影响了该制度更好地服务同胞、促进融合这一设立初衷的表现。本文试从港澳居民居住证与内地其他身份证明文件及「回乡证」的比较，及基于笔者在现实中的观察与走访，讨论港澳居民在内地居住权的内涵及发展方向。因台湾居民与港澳居民存在较大差别，本文囿于经历与篇幅所限不予讨论。
一、港澳居民获得内地居住证的条件
（一）根本要件：港澳居民中仅有中国籍永久性居民方可在内地获得居住证
根据香港基本法第24条、澳门基本法第24条，香港和澳门的永久性居民在事实上可分为中国籍居民与非中国籍居民。而根据我国现行宪法第33条，中华人民共和国公民是具有中华人民共和国国籍的人。因此，在香港和澳门的永久性居民中，仅有中国籍永久性居民为中国公民，因此在《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《申领办法》）第19条中规定也只有中国籍永久性居民具有申领港澳居民居住证的资格——外籍居民（包括永久性与非永久性）因其国籍并无在中国内地享受公民待遇的资格，非永久性居民中的中国公民同时拥有内地身份证（换言之即不得申领「回乡证」）故不得申请之。
（二）其他实质性要件
１、「回乡证」
拥有有效的出入境证件是任何人合法往来内地与港澳的基本条件。根据《港澳台居民居住证申领发放办法》第8条及第19条的规定，对于港澳居民申请居住证，须交验其「回乡证」，而该证为根据《中华人民共和国出境入境管理法》第10条及相应由国务院制定的《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》（下称（《因私往来暂行办法》）向港澳居民颁发的出入境证件。而《因私往来暂行办法》第15条列明不发放「回乡证」的条件负面清单，包括可能实施犯罪、编造情况提交假材料、精神病患者三项，在《申领办法》中虽未提及，但仍可以视为申领居住证必要条件；《申领办法》第15条列出的作废原因第四项亦证明了前述要求。同时，某港澳居民入境内地时必须遵守《中华人民共和国出境入境管理法》的规定，否则不得入境，即使拥有「回乡证」亦不得申请居住证。
2、居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一
《申领办法》第8条阐述了该要求的细则。居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等；就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等；就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。
３、不具有内地户籍
《申领办法》第19条规定了居住证申请者不得具有内地户籍。而《因私往来暂行办法》第18条特别规定了港澳同胞回内地定居的情形。在这种情况下，该人按照内地法律规定须放弃香港永久性居民身份，但香港法律未规定中国国籍的永久性居民可以放弃身份，同时，内地户籍与「回乡证」在实质上互斥，因此，该条款实质上是为香港基本法、澳门基本法第24条第二项的特殊情形——通过优秀人才入境计划等方式，在香港、澳门通常居住满7年，以先获得非永久居民身份后转变为永久居民，由于获得港澳永久居留权不影响该等人士的国籍，此方法即可在保留内地户籍的情况下同时拥有特区的永久居留权——避免同时拥有内地居民身份证与港澳居民居住证而设立。
（三）作废情形
值得注意的是，《申领办法》第15条规定的作废情形第二项「使用虚假证明材料骗领港澳台居民居住证的」，笔者认为该项与第15条下其他项不同，属于自始未取得有效的居住证，盖其从未满足或未能证明其满足申领居住证的相关条件。而其他作废情形依其文意，应属于自引致作废的事由发生一刻起其居住证失去效力。另外，该条第三项「可能对国家主权、安全、荣誉和利益造成危害的」显然是我国宪法第54条②的翻版，但在实际认定中可能须参考我国刑法分则第一章、第二章及香港国安法、澳门国安法的罪状综合判断。
二、港澳居民居住证的双重属性
港澳居民居住证在其制度中体现出了基于港澳居民实际需求，将我国内地身份证与居住证制度糅合塑造适用的特点。从证件外观及权利验证的角度来看，根据《申领办法》第3条、第7条，港澳居民居住证除了去除针对港澳居民意义不大的民族识别、增加出入境证件相关资讯等，表面登载内容与内地居民身份证并无其他区别。登载内容中的最大特色无疑是港澳居民居住证上的号码采取公民身份号码国家标准编制，香港居民公民身份号码位址码使用810000，澳门居民公民身份号码位址码使用820000。从实效意义上，这使得采用居民身份证技术标准制作的港澳居民身份证与内地居民身份证一样可以同时具备视读与机读两种功能，极大地便利了港澳居民在内地的日常生活；在规范意义上，根据《中华人民共和国身份证法》第3条的规定，每个公民的身份号码是唯一的、终身不变的，对于港澳居民而言，无论其将来在内地的居所地是否变化，乃至在香港或澳门的通常居所发生变化（港澳地区均不设户口制度），由于其中国籍永久居民的身份不能放弃，只要其中国籍（即拥有公民身份证的先决条件）未改变，即不存在任何影响其公民身份号码的因素；不可忽视的是，随著「中央全面管治权」的不断有效落实，以及未来海峡两岸暨港澳地区融合发展的步伐越来越大，拥有一个统一的身份认证制度，从政治、经济、文化等各方面领域毫无疑问有利于促进「一国两制」理论与实践的突破性发展。
而港澳居民居住证的列举权利则极富居住证的特征。无论是《申领办法》第1条列明《居住证暂行条例》为其上位规范性制度文件，还是第12、13条所列举的权利，除了增加部分特别面向港澳居民的便利措施及去除不适用于港澳居民的计划生育政策外，与《居住证暂行条例》中的规定别无二致，这也印证了其「居住证」而非「身份证」的本质属性，即使其在制度意义上承担或补足了港澳居民作为中国公民的身份与权益证明工具。
三、港澳居民居住证与「回乡证」：漏洞、权利扩展与功能冲突
前文提到，对于港澳居民而言，「回乡证」仅仅是其往来内地与特区的旅行证件，该证在内地对持有人身份的证明力极其有限，使得港澳居民在内地的权利受到较大限制，如就业还需办理「就业证」等，以额外办理证明或文书的方式对缺乏的部分进行补足。对于港澳居民需要使用「回乡证」登记资讯的场合，往往只能参照适用对外国人的操作方法，或仅具备表面功能而在核心功能上有所缺陷。这些问题不但在行政管理上是极大的制度漏洞，对于港澳居民个人而言，复杂的适用制度与功能缺陷增加了相当沉重的负担。在推出港澳居民居住证制度后，因该证在使用方法上与居民身份证完全相同，港澳居民在行使相关权利时无须额外办理其他证明，无须继续参照面向外国人的操作方法，而可直接适用针对中国公民的操作方法。
但问题也随著居住证赋予给港澳居民在内地的权利扩展（更贴切地，或称之为复原）而产生。居住证内含的部分权利在客观上（不论其直接或间接）已通过「回乡证」代行，若不人为主动地将相关材料的身份文件改为居住证，则该人在持有居住证的情况下仍无法行使居住证所确认其拥有的权利。诚然，在该制度仍处磨合期之时，该问题的出现实属必然，亦不能将问题全部归责于此前仅依靠「回乡证」的制度不完善，但负责管理、研究港澳居民居住证的相关部门必须注意制度的发展与改革。我们必须看到，「回乡证」资讯与居住证资讯的不完全互通（即仅在居住证上记载有「回乡证」资讯，反之则无法查询）导致的功能重合与缺漏削弱了居住证制度的实效，鉴于二证的颁发与管理均为公安部，并不涉及资讯跨境等问题，对政府高效行政及个人权利维护均有所裨益的二证资讯实质互通制度毫无疑问应提上日程；其次，如何让在内地的港澳居民实实在在地感受到规范性文件中提及的各项权利，尤其是落实「同等待遇」而不是仅停留在以往「没有文件，特事特办」的思维中，以及推进社会企业积极落实政策要求，在如今港澳同胞凝聚同心、融入国家发展大局的需求与目标的鞭策中显得尤为重要。
四、演进之路：「一国两制」下的
制度融合到政治权利确认
随著大湾区一体化建设如火如荼地开展，港澳地区在保持其原有优势的前提下，与内地的联系无疑将越来越紧密。因此可以想见的是，「一国两制」这一港澳地区基本制度的重点将逐步从「两制」走向「一国」，以融合促进协同发展是未来主旋律。在这大方向下，从港澳地区进入内地的港澳居民将越来越多，现今众多港星「北上」并大受欢迎便是一大例子。「一国两制」的发展已经进入改革深水区，必须直面这样一个问题：港澳居民居住证制度为进入内地生活的中国籍港澳居民提供了对经济、文化和社会权利的「同等待遇」，但同样身为中国公民，在香港、澳门的法律上原则上拒绝并非通常居住于特区的居民参与立法会选举投票 ，在内地同样也不属于任何选区参与区级或市级人大选举，从某种程度而言是剥夺了其身为中国公民的地方参政议政权。在2021年举行的香港特区第七次立法会选举中，香港特区尝试性地允许身处内地的香港居民，通过在特定的数个边检站设置投票站的方法，免于往返两地的检疫隔离程式即可前香港投票并即时返回内地。这一方法极具开拓性，但根据前述香港法律，在投票时无法查验其通常居所地在疫情影响下是否符合选民资格。因此，如何制定一个完整的、常设的特区中国籍居民投票制度，成为了一个宪法问题，这一个问题是从在行政法角度颁发居住证这一授益行政行为在制度上存有发展空间所引发的。这一问题包括居于内地的特区中国籍居民应该参与哪一场选举、是否有权选择参与哪一场选举、以什么身份（地区选民）参与选举、申领居住证后是否有权参与特区选举、如何开展有港澳居民参与的选举等。这一系列问题在现今关注度可能不高，但随著「一国两制」的道路不断延伸，相应制度也应向著更完善的方向前进，使港澳居民居住证这一制度可以发挥更大的作用，以期港澳同胞能与内地同胞一道共担民族大义，把握民族命运，一同参与到书写新时代壮丽篇章的进程中去，共创中华民族伟大复兴的美好未来。
本文发表于《紫荆论坛》2022年5-6月号第45-48页
