文｜香港立法会议员、香港新民党主席  叶刘淑仪

今年是香港回归祖国25周年。自回归以来，「一国两制」在香港运作大致成功。香港的经济持续发展，在经济自由度、营商环境、法治及廉洁政府等多个领域的国际评价相当高，但自2019年发生黑暴及2020年暴发新冠肺炎疫情以来，特区政府在危机管理及抗疫方面明显受到多方面掣肘，突显「一国两制」实际运作中蕴含的多重矛盾。现时应检视香港在「一国两制」框架下的矛盾与挑战，让香港迈向下个25年，把「一国两制」的实践推到新的高峰。

「三对关系」代表三种矛盾

犹记得十年前的2012年11月22日，国务院港澳办分管日常工作的副主任张晓明发表了题为《丰富『一国两制』实践》的文章，点出要好好落实「一国两制」，需要处理好「三对关系」：坚持「一国」原则和尊重「两制」差异、维护中央权力和保障香港特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力。

2012年9月香港刚举行第五届立法会选举，当时反对派炒作反对国民教育，鼓动逾十万人抗议、包围立法会，时任行政长官梁振英才刚上任便撤回国民教育，这是特区政府自1997年回归以来，继2003年推动国家安全立法失败后又一次重大挫败。张晓明就是在这个时代背景下，发表了上述文章。

「一国两制」下的五种矛盾

上述文章提及的「三对关系」，其实就是「一国两制」下所存在的三种矛盾。换句话说，中央早在十年前已经点出，「一国两制」是充满挑战的。有一种看法是内地庞大，香港细小，因此香港难以维持高度自治，而从近年香港发生的动乱及严峻疫情可见，香港虽然细小，但仍然可以影响国家的发展大局。笔者认为，挑战的根源是「一国两制」涵盖了两种截然不同的制度，当中包含至少五种矛盾关系，特区的管治班子需要理解这些矛盾，才能逐一有效破解。

矛盾一：社会主义国家包容资本主义社会

「一国两制」是已故中共领导人邓小平先生为了促进国家的统一而构想出来的，当时中国共产党顾及香港的实际情况及历史遗留的状况，保持香港原有的生活方式及经济、法治制度不变，「一国两制」包容香港这个城市在庞大的社会主义国家内，继续实行资本主义制度。

我们都知道，国家奉行社会主义，经济发展是透过中央规划，每五年更新一次。若经济出现问题，中央政府会毫不犹豫地透过宏观调控等手段介入规管，进行重新分配，达致共同富裕。 香港素来奉行自由主义经济，特区政府对于运用「有形之手」介入市场，处理分配不公或违反竞争的问题，素来十分犹豫，因此即使介入，措施往往不到位，成效不彰。

以近年水深火热的㓥房问题为例，笔者早在2018年11月28日的立法会房屋事务委员会上，动议促请特区政府规管㓥房租金升幅；接著同年12月8日的立法会会议上，接著动议「研究订立规管分间楼宇单位的条例」的议员议案，获跨党派议员支持通过，大家都认同㓥房问题严重，可是特区政府仍然延至2020年4月16日才宣布成立「㓥房租务管制研究工作小组」，最初小组竟然准备用18个月来做研究报告，因为社会回响极大，后来才把研究的时间压缩为3个月。

最终，特区政府在2021年7月14日向立法会提交《2021年业主与租客（综合）（修订）条例草案》。条例迅速获得通过，并于2021年10月20日生效。但是，条例并不包括规管起始租金，形成了漏洞，业主仍可在法例生效前加租。

矛盾二：高度开放与不完全开放

作为一个14亿人口的庞大经济体，国家的发展格局素来都不是完全开放的，例如国家的金融市场不可能完全开放给外国的金融集团过早进来，以免被「吃掉」；相对地，国家选择以「特区」方式作出一定程度的开放，例如设立经济特区或自由港等。

相对地，香港则是高度开放的国际城市。香港的开放有好处也有坏处。好处是让香港面向全球市场，与国际社会联系及接轨。坏处就是外国不好的东西也进来了，例如西方的极端自由主义及个人主义，甚至有外部势力利用香港的开放，培植反华分子，抹黑国家，散播分离主义，及至2019年发生《逃犯条例》修订风波，外部势力有机可乘，欲将抗议转化为颜色革命，严重危害国家安全。

再如香港的抗疫策略一直沿用2003年应付非典型肺炎（沙士）那一套，在暴疫初期是有成效的，也曾维持一段长时期零感染，虽然香港和外国的来往因此大幅度减少，但是保障了港人的生命健康，也维持了本地消费。但是，当具有高传播力的 Omicron变种疫情来袭，便一发不可收拾。特区政府显得招架乏力，除了没有在疫情放缓时做好预案，未能快速应变，官员更受到港英年代的组织架构、程序及风气影响，困于保障私隐、自由选择等思维误区，未能放开手脚抗疫，公务员系统反应迟缓，部门间合作性低，造成疫情急促扩散及大量长者死亡，疫情甚至「倒灌」到内地城市。

此外，不少商界、外国投资者则鼓吹「与病毒共存」，呼吁恢复与海外往来经商，以维持香港国际金融中心、贸易中心和航运中心的地位。但是「与病毒共存」等如「躺平」，不符合国家的「动态清零」政策，香港若要与内地通关，便要和内地的抗疫策略及目标一致。

在高度开放与不完全开放之间，香港承受一定张力，若处理不慎，便有可能对国家造成压力。

矛盾三：大陆法与普通法

国家和香港在法制上有不同，国家实行大陆法，香港则是实行普通法。目前世界上四大国际金融中心，即香港、纽约、伦敦和新加坡，是实行普通法的。甚至有经济学者说，若金融中心不是实施普通法，将难以成为国际金融中心。

普通法的好处除了有明文法例，法官根据案例作裁决，有一定的稳定性。例如金融服务业便需要非常稳定的法律来维护交易者的利益。因此，普通法的法制对于香港维持国际金融中心的地位是非常重要的。

普通法也有缺点，例如程序太繁复，打官司往往经年累月，耗费大量精神及人力物力。此外，虽说法庭裁决是根据客观法律原则，但是难以防止法官用法律语言来包装自己的政治立场。

经典例子是1999年1月一宗有关居留权的案件「吴嘉玲案」，原告控告入境处长，要争取居港权。当时终审法院判特区政府败诉，而判词竟然说「全国人民代表大会及其常务委员会的行为是否抵触《基本法》这个问题由特区法院裁定，但当然特区法院所作的决定亦必须受《基本法》的条款限制」（判词第64段）及「法院必须具有上述的司法权去审核全国人民代表大会或其常委会的行为，以确保这些行为符合《基本法》」（判词第65段） 。这是荒谬的，一个地区法院怎么可能有监督检查全国人大的权力？当时引发了第一次宪制风波。

后来在另一宗居留权案件「刘港榕案」（1999年12月），终审法院作了自我修正，在判词中说全国人大常委会「解释《基本法》的权力，是具广泛性和不受约制的权力（general and free standing）」（判词第57段）。香港的法庭要接受全国人大常委会对基本法的解释。

这是香港在落实「一国两制」时，因为彼此实行不同的法制而产生的矛盾。后来，因为香港回归后不断有人企图曲解基本法的条文去挑战行政当局，结果全国人大常委会作了至少五次释法及多项「决定」来解决这些矛盾或港方的错误理解。

矛盾四：政治体制的不同

中国是一个单一制国家，不是联邦制，所有权力都是中央的，地区没有剩余权力。国家透过全国人民代表大会来代表人民，全国人大通过各项法例「解释」或「决定」来实践权力，这些都是国家宪法列明的。

香港的民主制度则是国家赋予的，基本法让港人享有在英治时代前所未有的民主。根据基本法第45条及第68条，香港可根据实际情况和循序渐进的原则，最终普选行政长官及立法会。

一百多年来，英方都没想过要还政于民，突然在上世纪80年代提出代议政制，明显是想利用选举制衡中央政府对香港的管治权。英方在撤离前，培养了很多「民主斗士」。回归后，立法会出现了前所未有的「民主」力量，不断争取尽快普选立法会及行政长官。立法会以至整个社会都变得越来越民粹化、暴力化及政治化，这是民主发展走错路的恶果。

矛盾五：意识形态的差异

在英治年代，英国人原本是用儒家思想来管治香港。上世纪60年代，香港发生「六七事件」，港英政府讨论过在香港实行地方选举，但是受到本地的英籍高官反对，他们认为，中国人的社会应该用儒家思想来管治，例如提倡和谐社会，以中国人的传统价值观来管治中国人。

70年代，港督麦理浩爵士深谙此道，以经济发展推动和谐社会，推出十年建屋计划、兴建新市镇、推行居者有其屋计划、建设地铁、实施九年免费教育等等。相对于当时新加坡的建国行动（nation building），香港所做的是建设和谐社区（community building）。中国人的社会几千年来都是以家庭为本、以大局为重，素来相信集中力量、克服困难，成就大我。

香港受了英国百年统治，有不少港人在意识形态或价值观方面受到西方的影响，例如行事做人以自我为中心，重视个人权益等等。此外，英方在撤退前，匆匆通过《香港人权法案条例》《个人资料（私隐）条例》、成立平等机会委员会；再加上教育制度、课程结构去中国化，使回归后的新一代把个人权益放在国家发展大局之上。

其实香港的这个情况与乌克兰类似。乌克兰东面地区向来较亲俄，其他地区则较亲欧洲。乌克兰一直是欧美与俄罗斯博弈的棋子，以美国为首的西方力量，引发了2013年底至2014年初的「广场革命」（Maidan Revolution）及今年的俄乌之战。美国著名政治学家米尔斯海默教授（John Mearsheimer）认为是美国为首的西方国家对俄罗斯不断挑衅以及北约（NATO）不断东扩的结果。而香港根据历届选举结果，虽然大约有四成市民接受国家的文化、制度及价值观；但是同时有很多人，特别是年轻人，接受西方的意识形态，甚至希望香港成为西方的一分子，后来还发展成分离主义和「港独」主张。这些激进分子以美国学者班纳迪克·安德森（Benedict Anderson）在1983年的著作《想像的共同体》（Imagined Communities）为蓝本，推出「香港民族论」，主张以语言、文化作为国家的区隔。

到2019年香港发生暴乱，很多画面及抗争手段与乌克兰 「广场革命」（Maidan Revolution）相似，参与其中的年轻人对歌颂乌克兰「抗争」的纪录片《Winter on Fire》「深有共鸣」。中央政府把2019年的暴乱准确定性为颜色革命，果断订立港区国安法，才使动乱平息，香港社会实现由乱到治。

如何破解矛盾

以上是笔者认为香港在实践「一国两制」时所面对的五大矛盾，而这些矛盾是可以破解的。

破解一：透过政策调节资本主义市场

有关矛盾一「社会主义国家包容资本主义社会」。问题是特区政府是否完全不能干预市场呢？以往特区政府的确深受「积极不干预」、「小政府，大市场」等粗疏的理念影响，认为政府应尽量避免干预市场运作。但是资本主义框架下的市场并非不能干预的，西方国家在市场失效时介入的例子比比皆是。政策需因时制宜，适时的介入是需要的。例如上文提及的㓥房问题，当市场失效，无法满足市民拥有适切住所的基本人权时，政府便要介入，透过积极有为的政策来破解。

香港过去发展过于缓慢，是由于特区政府内部过分由程序推动，万事要跟著条例、程序逐步做，例如发展受制于《收回土地条例》《郊野公园条例》《道路（工程、使用及补偿）条例》《前滨及海床（填海工程）条例》《环境影响评估条例》《城市规划条例》《保护海港条例》等等，掣肘甚多。例如一幅地要由「生地」变成「熟地」，往往需时15-20年。

笔者认同行政长官于2021年《施政报告》中提出「北部都会区发展策略」及建构「双城三圈」的概念，认为方向正确，能把握国家「十四五」规划纲要及《粤港澳大湾区发展规划纲要》为香港带来的机遇，让香港更好地融入国家发展大局。但《施政报告》预计建设「北部都会区」需时20年，笔者认同发展局检讨上述条例，加快发展，但仍需研究程序简化程度是否足够，以加快「北部都会区」的发展。

此外，对于大企业的垄断、削弱竞争等行为，特区政府也要适当介入遏止，以达致适当的重新分配及「共同富裕」的效果。

破解二 ：以法律抗衡西方势力的干预及渗透

上文提及，香港因为是个几乎完全开放的社会，西方国家在香港培植了不少代理人。反对派知道他们能透过选举机器，炒作选举议题，挑动选民反中反共反港的情绪，不单可以夺取区议会及立法会的议席，更最终夺取行政长官的席位。

要破解这些渗透和反对力量，单靠特区政府自身的能力是不足够的，犹幸中央政府果断出手，接连为香港订立港区国安法、完善选举制度，特区政府亦修订了《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例》，在政制方面而言，有效地以针对性的法律手段及制度，把反中乱港分子排除于管治系统之外，以「合法」或「不合法」界定行为，以维护国家安全及香港的长期稳定。

在维护国家安全方面，自港区国安法于2020年6月30日生效以来，法庭已陆续就相关案件作出裁决，立下案例。例如「唐英杰案」、「钟翰林案」及「谭得志案」等等，其中，法官在「唐英杰案」裁定「光时」口号带有分裂国家的意思，并能够煽动他人分裂国家。这些裁决为「煽动性」语言订下清晰标准，让特区政府禁止煽动性行为危害国家安全，填补了目前香港维护国家安全法制的一大漏洞。

破解三：尊重普通法原则

中央政府深切理解香港实行不同于大陆法的普通法，并且予以尊重。港区国安法的制定及成功落实，突显了「一国两制」的优点——权力来自宪法，权力机关是全国人大，其常设机构全国人大常委会，以内地法制迅速立法，不受嘈音、假消息或政治性拉布影响。

而相对于以大陆法写成的国家安全法（2015年通过），中央政府是以普通法原则来订立港区国安法的，例如在第一章〈总则〉第5条便列明「任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪」、第三章〈罪行和处罚〉第六节〈效力范围〉第39条列明「本法施行以后的行为，适用本法定罪处刑」，亦即是港区国安法没有追溯期，而且审讯是公开的，这些都是非常重要的普通法原则，反映中央政府对香港的不同法制予以极大的包容。

港区国安法第三章〈罪行和处罚〉同样根据普通法原则，非常清楚明确地制定了「分裂国家罪」、「颠覆国家政权罪」、「恐怖活动罪」及「勾结外国或者境外势力危害国家安全罪」四项罪行。

此外，香港的法庭独立审理及裁决涉嫌违反港区国安法的案件，虽然社会上对于设立指定法官有过讨论，但是其实不论大陆法或普通法也有类似安排，例如普通法管辖区有宪制法庭、家事法庭、海事法庭等等，都是以具备专长的法官审理专门案件。

港区国安法第42条规定，「对犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的，不得准予保释」，保释要求非常严格，但是港区国安法实施至今亦有批出保释的例子，可见法官是以其独立的判断能力、根据法律原则来做决定。

事实上，港区国安法的威力立竿见影。全国人大常委会于2020年6月30日通过港区国安法，并同日在港实施后，反对派头目、议员纷纷潜逃海外，未及离港的则因为涉嫌触犯港区国安法被捕、被控，黑暴势力偃旗息鼓，社会回复安宁，反映香港有能力运用「一国两制」的优势来破解问题。

破解四：为香港进行政制大手术

上文论及，英方在香港回归中国前，忽然推动民主改革，要还政于民，其实是想透过普选来制衡中央政府。相对地，中央政府则十分包容地推动香港民主发展。香港回归时，60个议席的立法局只有20人是经选举产生的；回归后，2016年的第六届立法会，已经有40位议员是透过普选产生的。此外，中央政府多次允许香港推动政改，底线是必须根据基本法第45条及第68条列明的原则，根据实际情况和循序渐进地达致双普选的目标。

港人享有前所未有的民主，但这种光靠一人一票的程序参予的民主，未能达致优质民主，相反，对香港的经济、民生、社会安宁造成极大伤害。这种民主模式把不少不真诚拥护香港回归、不真诚支持国家安全和发展利益的人引入立法会，特别是在2019年区议会选举，反对派取得大量议席后，他们企图在之后的立法会选举取得35+议席，以图控制立法会，「揽炒」特区政府。这正正反映香港在政治体制、选举制度上的重大问题，最终让中央政府下定决心，为香港进行政制大手术──要求宣誓、完善选举制度、设立资格审查委员会，实践爱国者治港。

继全国人大常委会在2020年11月11日就香港立法会议员资格问题作出「决定」后，特区政府修订了《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例》，于2021年5月21日刊宪生效，引入公职人员、立法会议员及区议员宣誓规定，并且明确宣誓要求、划一监誓人安排、完善处理违反誓言情况的机制等等，保障只有符合拥护基本法、效忠香港特别行政区要求的人才能出任公职。

过去一年，特区政府陆续执行公职人员宣誓，包括公务员、立法会议员及区议员，不愿意宣誓的已辞职或辞退。未来，官校老师、大学教职员、医管局及其他公营机构员工也应逐步宣誓，以确保他们真诚拥护基本法、效忠香港特别行政区。

全国人民代表大会于2021年3月11日作了「完善香港选举制度」的「决定」，拨乱反正，为香港解决政制问题，确保香港的政治安全。特区政府随即于4月14日向立法会提交《2021年完善选举制度（综合修订）条例草案》，立法会于4月17日成立法案委员会，经过12次会议，在5月3日完成审议工作，并于5月27日三读通过。这个政制大手术包括设立资格审查委员会，确保爱国者治港，并且把立法会重组成功能界别、地区直选及选举委员会三大板块。

完善选举制度下的第七届立法会选举已经顺利有序地选出90位立法会议员，自2022年1月就职后，立法会运作良好，一洗过去的歪风，有序及高效通过不少重要条例，特区政制重回正轨。

破解五：重建香港的爱国爱港正向价值观

要扭转意识形态和文化上的矛盾，重建香港的爱国爱港正向价值观，行政长官及特区政府领导层责无旁贷。

行政长官需要有真正的爱国情怀，要向市民提出 「道德指南针」（moral compass），引导市民接受香港是中国不可分割的一部分，我们的主流价值观必须是爱国爱港、支持及拥护国家宪制及「一国两制」。在这大框架下，香港便能继续与国际接轨，发挥国际大都会的多元性，维持国际金融中心、国际商务中心、国际航运中心的地位，港人能够继续享有基本法保障的人权、民主、自由。

另一方面是教育。香港需要透过教育改革来扭转下一代的意识形态，提高爱国意识，不过需要时间，需要过程。

新高中学制去中国化，取消了中国语文及文化科，中国历史科又不是必修，学生不了解中国历史，没有窗口接触中国传统文化，却可能从网络上接收负面资讯，以致对自身文化感觉疏离，缺乏国民身份认同感。笔者早于2015年便提倡把中国历史列为必修科，后来教育局于2018-2019年度把中国历史科列为初中必修科，但是课时不足，仍有优化空间。

教科书及教材不用送审的通识科是另一个严重的问题，加上每年的通识科文凭试都有政治题，使老师在课堂上过分侧重教授及讨论政治议题。同时不排除有老师利用课堂灌输反国家的内容，黑暴期间揭露甚多仇中仇港工作纸，亦揭发有老师在社交平台上发表仇中仇警言论，可见「反中」老师骑劫课室荼毒青少年心灵的情况极需关注。

因此，香港必须改革教育，拨乱反正，笔者与教育局谈了很多，认为必须从五大方面改革改育，扭转下一代的意识形态：一、改革课程，提高学术水平，加强国情及品德教育;二、加强审批及监察教材，确保内容正确、水平达标；三、加强教师培训，回归专业操守；四、检讨「校本」政策，改善中小学及大学管治；五、改革考评局，检讨出题机制。

很欣慰教育局已著手改革，例如把最多问题的通识科改革为「公民与社会发展科」，亦积极推动「香港国家安全教育课程」，内容蕴含在中小学不同阶段的不同学习领域及科目内；亦陆续取消专业失德投诉教师的教师注册资格。不过教育改革往往需时五年、十年才会看到成果，且拭目以待。相信假以时日，港人的思维会慢慢转变，国家及国民身份认同感会提高。

下届特区政府必须大刀阔斧推行改革

总括而言，笔者认为香港在「一国两制」框架下面对的五大矛盾，都是可以破解的，中央政府给予的支持和指导不可或缺，例如为香港订立港区国安法、完善选举制度，还有国家「十四五」规划肯定了香港八个国际中心的地位，与及当香港面对极为严峻的新冠肺炎疫情，中央给予香港无限量的支持，都有助香港的疫后复苏及长远发展；而特区政府无论在抗疫或实践「一国两制」都应负起主体责任。

要破解「一国两制」下的矛盾与挑战，下届特区政府必须大刀阔斧推行改革，才可有效实施有利香港经济民生的发展策略，让「一国两制」行稳致远。

本文发表于《紫荆论坛》2022年5-6月号第32-39页