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宋小庄 I 深圳大学港澳基本法研究中心教授、全国港澳研究会理事
 

香港人心回归问题大家公认，但是何原因、从何著手、如何处理，值得讨论。回归前，香港有前途问题。前途问题的核心也是人心问题。回归后，香港有人心回归问题。虽然名称不同，但都涉及对管治者的认同、对英国还是中国的国家认同问题。从中华传统文化的治乱史观而言，也可以说是民心向背问题。到了2047年，香港还不排除存在二次前途问题。经过香港国安法的执行和选举制度的改革，香港社会秩序基本稳定。香港人心回归问题，实际上是如何通过良政善治处理好国家认同和民心向背问题，如何通过「一国两制」和基本法的正确实施，实现「止暴制乱，树正立威；宽猛相济，劝善惩恶；以民为本，发展民主；德法兼治，民安国泰」的目的，尽管在不同历史阶段，香港前途、人心回归的性质、原因和应对方法未必相同。翻阅网络信息，有关香港人心回归的建言，可谓汗牛充栋，但与此有关的香港普选目标如何实现，与香港管治、人心回归有何关系，要不要回到基本法的正确的轨道的问题，却鲜有述及。本文对当前香港重回基本法普选的正确轨道作出探讨。
 

一、香港前途问题和人心回归问题

香港自古以来就是中国的领土，但1840年鸦片以后被英国占领。在英国的管治下，香港至少有三次前途问题：
 

第一次是新中国成立前，解放军陈兵深圳河北岸，但中国政府采取了「长期打算，充分利用」的方针，没有解放香港，从实现国家利益出发，为了两地的社会安定，妥善处理了第一次香港前途问题。
 

第二次是「反英抗暴斗争」期间，正值文革，当时社会上有中国政府要收回香港的传闻。但中国政府原对香港的方针政策没有改变；英国政府（主要是当时的港督）认识到这场斗争的本质，建议英国政府采用发展经济和社会改革的方法来处理香港社会治理的矛盾，当时的香港前途问题也得以解决。
 

第三次是「新界」土地契约引发的1997年香港前途问题。由于英方主动挑明，1982年中英双方就香港前途问题进行了谈判，1984年达成协议。在谈判前，港英当局还推动香港政制发展，制造「民意」，给中方制造压力。在谈判期间，英国抛出「条约有效论」、「租借论」、「主权换治权」等谬论，在香港制造了混乱，但中方都不为所动，终于达成协议。又经过4年8个月的起草，1990年全国人大制定了香港基本法。最终在1997年7月1日，香港回归祖国，实行「一国两制」。基本法的安民告示，也解决了香港前途问题。
 

以上三次香港前途问题说明，不论出发点为何，当年中英两国政府都想保持香港的繁荣和稳定。在中英就香港前途问题进行谈判及过渡期间，英方做了不少小动作，也还是要实现「光荣」撤退。由于两国政府有著某种共同利益，香港前途问题未必是问题。
 

香港回归后，情况就有不同。回归前，中方觉得自己有责任维护香港的繁荣和稳定，如对香港的供水和食品的供应、对移居香港居民配额的配合等。但在后过渡期，英方并没有投桃报李，还安排极端反共反华的人物担任末代港督，做出种种倒行逆施的举动。例如：英方在基本法实施前提出对该法的修改、英方一意孤行提出香港选举方案强加给中方、英国拒绝香港的爱国者提前参与香港的社会治理、限制临时立法会的活动等等，在凡可想及之处，都设置了障碍。
 

在后过渡期发生的的争拗，大都是英方挑起的，回归后大多也未能解决。回归后，英方还大言不惭说有对香港的监督权，并通过国际舆论和香港反对派表达否定性意见，甚至自己跳出来。鉴于中国的崛起，英美还互相拉拢对方，对「一国两制」和基本法的实施指指点点，策动「颜色革命」，干预中国内政，制造包括人心回归在内的问题。
 

回归前，中英双方都是维持香港繁荣稳定的力量。回归后，英方不再扮演这一正面的角色。英方还伙同美国，干扰「一国两制」和基本法的实施。美国出于反华战略需要，也把香港当作四两拨千斤的杠杆，打压抑制中国。特区政府缺乏政治智慧处理相关问题，加上英美两国对香港中上流人物和反对派的影响，香港才有人心回归问题。如何正确贯彻「一国两制」和基本法，如何沿著基本法正确的普选轨道前进、实现「爱国者治港」并争取香港人心回归，就是重要的历史过程。
 

到2047年前，香港人心回归务必解决。不然，香港还可能存在保留「一国两制」，还是走向「一国一制」的待定问题。记得在中英谈判期间，英国首相撒切尔夫人（港译：戴卓尔夫人）曾问过邓小平香港「一国两制」为何实行50年的问题，他回答道，内地经济发展和改革开放水平超越香港需要50年。2017年中共十九大报告提出，我国在建党100年时，建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。再奋斗三十年，基本实现现代化，我国将建成社会主义现代化国家。举例而言，在20-25年内，深圳各项发展必将超越香港。在社会主义初级阶段，中国在理论上需要实行「一国两制」，在国际上香港还曾被认为是中国发展的优势。到中国建成社会主义现代化国家、祖国实现完全统一、国内和国际双循环顺畅运转时，香港的优势可能不复存在，国家局部地区就可能不再需要实行资本主义制度了。但在这之前，香港的「爱国者治港」务必见到成效，并实现人心回归。否则，香港的优势可能成为劣势。

二、香港的民主应当更加健全

与十九大提出内地的民主制度应当更加健全一样，香港的民主发展也需要在相应政治体制下完善。2014年6月国务院新闻办发表《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书，明确宪法和基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域的特殊管理制度，中央拥有对香港的全面管治权，对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力。宪法和基本法共同构成香港特区的宪制基础，并公布一系列香港「一国两制」前行的政策，指明香港继续发展的路向。
 

2021年12月中央又发表了第二份香港白皮书，题为《「一国两制」下香港的民主发展》，更具体阐明以下几点：
 

一是殖民统治下的香港没有民主可言，英国对香港推行典型的殖民统治，多次阻止香港的民主改革，只是在殖民统治的末期才别有用心地、拔苗助长式地、匆忙地进行「政制改革」。
 

二是香港回归祖国，才开启民主发展的新纪元，国家的国体、政体决定了香港必然走民主的道路，宪法和基本法全面构建了香港民主发展制度，中央政府持有坚决维护在香港发展民主的坚定立场，并排除干扰组建香港特区的政权机构。
 

三是在十年稳定期后，中央政府依诺支持香港民主向前发展，全国人大常委会曾经三次作出决定，批准行政长官和立法会产生办法作出修改，订下行政长官普选时间表，规定行政长官普选路线图。
 

四是在香港回归以来的民主发展过程中，香港反中乱港势力不时阻挠破坏香港的民主发展，包括但不限于：冲击宪制秩序，危害国家安全；破坏法治根基，制造社会仇恨；妨碍政府施政，拖累经济民生：歪曲民主内涵，阻挠民主进程。
 

五是经过拨乱反正，香港民主发展重回正轨，香港国安法的实施为民主发展创造条件，实行了香港特区公职人员参选、任职和就职宣誓等规定，并完善香港特区选举制度。
 

六是香港民主发展前景光明，有赖于「一国两制」为香港民主发展提供根本保障，只要香港坚决贯彻落实「爱国者治港」的原则，坚定走符合香港实际情况的民主发展道路，就一定可以实现「双普选」的目标，实现香港人心回归。
 

早在2021年3月，全国人大常委会已对香港的选举制度依法进行修改完善，并在修改后的香港基本法附件一、二中明确规定原附件一、二及有关修正案不再施行。

三、香港民主发展和普选
要重回基本法的轨道

上述改革意味著，香港的民主发展和普选问题要重回基本法正确轨道上来。基本法第45条第2款、第68条第2款规定行政长官和立法会的「双普选」目标，行政长官「最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标」；立法会「最终达至全部议员由普选产生的目标」。香港选举制度的改革和发展，不但要实现「爱国者治港」，也要实现香港人心回归。
 

回想2003年基本法23条立法受挫，香港不思总结保障国家安全的经验教训，反而不顾及香港实际情况、不遵照循序渐进原则、不考虑民主最终目的、不关心扩大本国公民与永久性居民共同参与的民主实践、不分析普选的各种限制条件和基础、不追求高质量的民主过程来提高管治水平，一直在虚幻的普选道路上狂奔。
 

当年香港报告书多如牛毛，所谓「民意」和「方案」五花八门。但却未以基本法认识「双普选」，未分析政治、经济、社会和文化条件，未掌握香港真正需求，未理解普选也是选举权利（而不仅是选举方法），就硬推普选，还误信「双普选」是取得香港管治认受性的唯一方法，是提高政府管治能力的途径，是开启香港一切问题的钥匙。到2015年行政长官普选方案被反对派议员们否决，香港的幻梦仍未醒觉。而否决理由竟是基本法明确的提名程序，真是匪夷所思。
 

明朝徐祯稷《耻言》说：「骤长之木，必无坚理；早熟之禾，必无佳实。」世界各国普选道路曲折而漫长，西方国家从开始有选举到实现普选大多经历过数十年乃至数百年的过程。这是常态，时间较短并非常态，且有反复，像法国，从1792年开始第一共和国时期到1958年的第五共和国，经历四次倒退，政局才算稳定。亚洲、非洲、拉丁美洲等一些国家和地区，离开社会的科学发展观，视「普选即直选」为真理，拔苗助长，欲速不达，提供了不知多少血的教训。
 

当然，中国模式是讲求速度的，内地改革开放40余年，取得西方发达国家二百多年的成就，这就是速度。香港回归，想用较快时间实现普选的目标，本是无可厚非的。但不能忘记该目标的目的就是实现「爱国者治港」、就是解决「人心回归」问题。如果要求在香港回归20年内实现普选，甚至在回归10年时实现普选，这就不是速度，而是图谋。如普选是解决香港一切问题的金钥匙；有普选，行政长官就有认受性，就会建好管治基础；有了管治基础，就会有管治能力；有管治基础和能力，一切管治问题迎刃而解。这是世界上没有的神奇逻辑，人类没有解开所有管治难题的「祖传秘方」。
 

误判人类有此秘方和逻辑，不但不能够实现普选，还可能给香港带来麻烦，甚至灾难。2009年公民党和社民连发起「五区公投，全民起义」运动，号召2008年9月立法会分区直选五个选区各1名议员辞职，各区有1名缺位，迫使港府举行补选。参与补选选民将是全部选民，这被认为不仅是补选，而且是「双普废功能」的「公投」，这是 「港独」从「台独」学来的招数，对「一国两制」进行反扑。中国是单一制国家，地方没有主权，香港是中国不可分割的部分，任何没有主权的地方行政区域都不得进行「公投」。但特区政府却只是不承认其效力，与当初台湾当局一样，没有采取有力措施制止。
 

香港无政府主义开始泛滥。2012年9月点燃包围政府总部推翻国民教育的火头；2013年1月散播戴耀廷「公民抗命」「违法达义」的种子；2014年9月鼓动「占领」运动；2015年煽动「公民提名」运动；2016年2月爆发旺角暴动；2018年发生「香港民族党」事件乃至2019年的「修例风波」街头暴动。其中三场运动和暴动，分别被世界媒体称为「雨伞革命」「鱼蛋运动」「黑衫革命」，算是「世界纪录」了。起始的幌子，就是排除「爱国者治港」和「人心回归」的所谓「普选」。
 

该等事件是对香港「一国两制」有害的、反动的实践，尤其「黑衫革命」，对香港人心回归起负面作用。2021年11月中国共产党作为执政党在其第三次历史决议中判断，这是「一个时期，受各种内外复杂因素影响，『反中乱港』活动猖獗，香港局势一度出现严峻局面」。对此，中央审势度势，仍然坚定不移贯彻「一国两制」方针，完善「一国两制」制度体系，坚持依法治港，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪政秩序、落实中央对特别行政区的全面管治权、推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律和执行机制，以制定香港国安法、完善香港选举制度，落实「爱国者治港」原则、依法设立香港维护国家安全委员会、设立驻港国安公署等重大举措，作出应对。

四、对基本法普选最终目标等
问题的解读

普选是基本法列明最终要实现的目标，涉及时间、方法和选举权的主体三个方面，都与香港人心回归有关：一是香港实现普选的时间是在人心未归前，还是在人心回归后的阶段；是一蹴而就，还是有一个历史过程；二是在循序渐进推动香港普选的过程中，香港应当采用直接还是间接的选举方法；三是享有普选权的主体只属于居留权者（不论国籍），还是属于在当地定居的、有效忠国家义务的本国公民。如果连本国公民的选举权也受到这样那样的限制和歧视，香港「一国两制」下的普选又有什么意义呢？香港的人心能回归吗？
 

（一）对普选最终目标的解释。该解释有文意、历史、系统和目的四个方面。从字面看，普选的「最终的目标」可解释为「一国两制」后期目标，这是文意解释。与回归前香港政制发展、与外国发达民主国家普选的历史进程相比较，香港回归后没有加快的理据，这是历史解释。与目前状况、与选举乃至基本法整个政治体制而言，香港人心尚未回归，没有尽快实现普选的客观条件，这是系统解释。普选的目的是要实现人心回归，在人心未归的情况下进行普选，只会制造麻烦，甚至灾难，这是目的解释。总之，香港「双普选」只能解释为「一国两制」的后期目标，要经过艰巨努力，纠正各类错误思想，改变「去中国化」的倒行逆施，才能实现。既不能理解为「一国两制」前半期要实现的目标，也不能理解为2047年后「一国两制」再延长50年的后期目标。最终实现「普选」的时间是可以解释清楚的。
 

（二）「普选」不是「直选」。外国和香港不少政要以及香港民众总以为「普选」就是直选，行政长官、立法会都要直选，不得采用选举委员会、功能界别的选举，否则就不是普选，这是违反常识的。果如是，则由选举人团选总统的美国，还没有实现普选；美国参议院不按人口基数来选举参议员，也还没有实现，标榜民主普世价值的美国会答应吗？果如是，由下议院的多数党选择首相的英国，还保留非选举贵族的上议院，也还没有实现普选，号称近代最早举行民主选举的英国会答应吗？推而广之，大部分发达国家的国家元首（如总统）或政府首脑（如首相）都不由普选产生，美国召开乱七八糟的世界民主峰会的名目，应当改叫「不民主峰会」才对。
 

（三）普选是普及本国公民的选举权。用中文解读，普选是普及的选举（投票）权的简称，普选与直选或间选等选举方法无关，而是指选举权的普及。用英文解读，普选（Universal suffrage），也是指普及的选举权利。普选是人权中的一种政治权利和公民权利。普选是一个国家民主状况和人民精神面貌的标志，越普及越好。如香港的普选可以普及到永久性居民和在此定居的中国公民，这是美英等国做不到的。
 

当年在知道中国政府决定收回香港以后，英国决定在香港推出立法局选举来抗衡香港回归。英国既有此决定，就要考虑选举权的归属。为限制在香港定居的中国公民享有选举权，港英当局把该选举权与香港居留权挂钩，而不与中国国籍挂钩。如果港英当局要把选举权交给在香港定居的、人口不足5%的英国本土公民，则95%的中国公民（包括被英国称为「属土」公民的）一定不会答应。如要把选举权交给在香港定居的中国公民，再开明的英国女王一定不会赞成，再民主的英国下议院也不会同意。在这种情况下，港英当局只能退而求其次，交给有香港居留权的英国本土和属土公民。中英联合声明（附中英双方交换的备忘录）的中方备忘录规定，根据中华人民共和国国籍法，所有香港的中国同胞，不论其是否持有「英国属土公民护照」，都是中国公民。由于该等属土公民也是中国公民，中方自然不会反对把香港选举权交给香港同胞，即使英国称之为「属土」（后改为「海外」）公民。
 

在英国管治下，英国本土公民和「属土」公民是自动享有香港居留权的，中国公民尤其是来自内地的中国公民和其他外国公民，则不能自动有居留权，要连续居住满七年方可。这是「相当聪明」的排斥没有居留权的中国公民的方案。但即使「一国两制」非常开放，不会反对有香港居留权的外国公民享有香港选举权，也不应当排斥自己。
 

五、香港排斥无居留权的
本国公民选举权的违法性

香港居留权似源于美国绿卡制度，但美国「绿卡」与香港的「永久性居民」制度有本质区别。美国的「绿卡」只发给非美国公民，有居留权的非美国公民要行使选举权，就得归化为美国公民，并宣誓效忠于美国及其宪法，方得行使选举权。美国对选举权采用对非美国公民的歧视政策，符合国际法和世界各国惯例，也符合美国宪法和法律。世界各国对本国公民和非本国公民的政治权利可以区别对待。
 

但香港「永久性居民」中的非中国公民不必归化为中国公民，也不必效忠中国及其香港特区，也不必效忠与国家宪法和基本法，都可以行使香港选举权。但定居在香港的中国公民，如未取得永久性居民资格，就不得行使选举权。对定居在香港、也愿意效忠国家的中国公民进行政治歧视，就显得愚笨，有甚于宋襄公。香港回归后的2002年5月，《入境条例》还作出新规定，持有中央政府发出的公务通行证的中国公民不论在香港定居多长，也无居留权，不得成为永久性居民而行使选举权。在新宪制秩序下，有违全国人大《关于香港特区第一届政府和立法会产生办法的决定》体现国家主权的原则。作为国家领土一部分的香港对本国公民选举权的歧视政策，不符合国际法和世界各国惯例，也不符合国家宪法和基本法。回归前权宜性措施竟然成为香港回归后的常规，香港人心未归可想而知。
 

宪法和基本法共同构成香港特区的管治基础，在香港定居的本国公民享有选举权，对香港的管治是有利的，没有必要进行歧视。基本法第26条规定：「香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。」虽然该规定与宪法第34条规定有所不同，但全国人大《关于香港基本法的决定》明确指出，香港基本法是合宪的，该条不发生违宪的问题，只发生可否补充的问题。该条也不是排斥性的，如要排除，就应采用「只有」、「除非」、「凡属」等字样。但选举权作为公权力，要有法律依据的。如无法律依据，仍然等于没有或被剥夺该等权利。
 

然而，对该等权利，基本法是有规定的，第39条提到《公民权利和政治权利国际公约》（该公约）适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特区法律予以实施。该公约第 25条明确，凡属公民，就有选举权。但1991年港英当局却有意制定《香港人权法案条例》，该条例第21条把该公约「凡属公民」，改为「凡属永久性居民」，而不是改为「凡属中国公民和永久性居民」，恐有深远的图谋。
 

本条例还赋予该条例凌驾其他本地条例的地位，改变香港原有法律的结构，抵触了基本法。根据该法第8条和第160条第1款规定，1997年2月23日全国人大常委会《关于根据香港基本法第一百六十条处理香港原有法律的决定》附件二第7条明确：《香港人权法案条例》第2条第3款有关该条例的解释及应用目的的规定，第3条有关「对先前法例的影响」和第4条有关「日后的法例的释义」的规定，抵触基本法，不采用为香港特区法律。但该决定只废除该等凌驾性条文，对该条例抵触该公约的「凡属永久性居民」的内容，未见提及。
 

根据宪法、基本法和该公约，「一国两制」下香港选举权可以普及到（在港定居）中国公民和（有居留权）永久性居民。全国人大常委会对有关问题的解释权是不受限制的；由爱国者的政府和立法会对《香港人权法案条例》和有关条例，也可以拨乱反正，回归普选之正道。该普及程度在世界上是最高的，比美英等西方发达国家都高。香港站在世界人权和民主高地上的超越，可以免受美英等国的霸凌。

小结

本文认为，香港人心回归是与普选有关的，香港试图在香港人心回归之前实现普选欲速不达；香港把普选视为直选，把永久性居民视为普选权的唯一主体，在法律上是错误的。为处理好普选，香港务必回到基本法的正确轨道上来。
 

美国压制中华民族伟大复兴已成为其国策，实行「一国两制」的香港还将继续成为美国「颜色革命」的杠杆，剥夺对国家有效忠义务、定居香港的中国公民的选举权、削弱爱国的对抗「颜色革命」的力量是幼稚的。如《香港人权法案条例》第21条的选举权专属永久性居民的条款，限制并排斥定居在香港的中国公民行使权利，则该条例与基本法第39条、香港国安法第4条相抵触。如与宪制性法律相抵触的本地法律还能维持，香港恐难长治久安、行稳致远，就谈不上德法兼治和人心回归问题。这是在香港人心回归历程中务必要解决的问题。

本文发表于《紫荆论坛》2022年5-6月号第10-17页