澳门产业转型和经济适度多元化迫在眉睫，特区政府和社会各界应准确把握国家赋予澳门的“一中心、一平台、一基地”发展定位，认真总结过往经济适度多元化的经验及教训，分析发展进程缓慢的问题所在，采取必要和有效措施有针对性地加以解决。

文｜澳门 林志军

回归22年来，在国家大力支持下，澳门成功实践“一国两制”，各方面发展取得显著成就，经济较快发展，社会稳定。但也需看到，澳门目前也面临发展瓶颈和新的挑战。由于缺乏产业基础和土地资源，澳门过度依赖博彩业，经济脆弱性非常明显，抗风险能力很弱。新冠肺炎疫情暴发以来，由于外地游客大幅减少，澳门经济受到重大冲击，本地生产总值大幅下降：2020年为1,944亿澳门元，实质下降56.3%；2021年为2,394亿澳门元，略有回升，但仍远低于2019年的4,374亿澳门元。即使到“后疫情”时期，仍将面临国际市场波动和地缘政治风险上升的冲击，澳门的产业结构转型和拓展新经济增长点已是刻不容缓。

多年来，中央政府一直支持澳门加快经济适度多元发展。国家“十一五”发展规划就提出支持澳门经济适度多元发展。2021年的“十四五”规划明确列明，支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业，促进经济适度多元发展。这些年来，加快经济适度多元发展已逐渐得到澳门社会各界的认同，特区政府也将经济适度多元化列入施政报告以及经济和社会发展五年规划，从政策上予以推动。特别是，中央在2021年9月公布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴粤澳深度合作区战略定位之一即促进澳门经济适度多元发展的新平台，提出发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业四个促进澳门经济适度多元的新产业，助推澳门产业加快转型。

四方面原因制约澳门经济适度多元发展进程

澳门社会对经济适度多元化的认识在不断深化。尽管对经济适度多元发展的必要性较早已达成社会共识，但是对于多元化的途径有不同的理解：一是围绕博彩业进行纵向多元发展，即拓展旅游、酒店餐饮和会展等关联产业；二是进行横向多元化，发展非博彩的其它新支柱产业。经过多年讨论和比较，并且在中央政府的支持下，特区政府和社会各界现已确立拓展新兴产业的适度多元化发展方向，但是实际进程仍未达预期。在过去十多年，特区政府投入一定资源，扶持中医药研制、会展文创等产业发展，但是这些新产业及企业规模仍很小，效果不佳，离开政府资金补贴难以为继。客观地分析，造成这种困境有几方面原因：

首先，受制于地理原因及资源禀赋缺乏（土地面积小、市场狭窄），澳门是个微型经济体，产业结构较为单一。自2002年开发赌权带来的博彩业迅速扩大，由于整体资源有限，进一步挤压其他产业的发展空间。因此，尽管确定了新兴产业发展方向，现实中这些产业基础设施非常薄弱，未能实现明显增长。

其二，澳门极度缺乏新兴产业发展的基础设施和专业人才，尤其是领军人才和高管人员。澳门自身人力资源短缺，社会对外来劳工取态极为保守，现行劳工政策对外来劳动力限制诸多。而且在人才引进、居留、子女教育、医疗福利等方面缺乏配套政策和措施，很难吸引专业人才来澳发展，无法做实新兴产业及产业生态，阻碍产业转型。虽然不少境外投资机构和产业领袖认同澳门具有较好的发展潜力，但这些年来鲜有较大型产业机构落户，根源之一仍在于缺乏专业人才和相关产业基础设施。

其三，法制建设无法跟上形势发展需要。法规体系完善是营商环境的一个重要标志。由于历史渊源，澳门仍然沿用过去澳葡当局的法律体系，内容覆盖面较窄。回归已经20多年，尚未完成全面修订，形成明显的滞后，而且缺乏新兴产业需要的法律法规，严重制约其发展。例如，澳门的金融业有较长的历史，也有一定的产业基础（曾经是支柱产业之一），但是现行的金融法规仅限于传统的商业银行和保险领域，缺乏对基金、信托、证券、财富管理等现代金融服务的法律规范，业界难以拓展相关的现代金融业务，特色金融产业发展缓慢。应当指出，澳门当前的立法修法流程繁琐冗长，而且对法律文字解读过于机械或狭义，导致一些新法律法规的制定历经数年未能完成，阻滞相关新兴产业或业务在澳门发展。

其四，部分政府官员和公务员思想保守，守成有余，开拓不足。缺乏创新思维，办事效率偏低。他们对新兴产业发展规律认识不足，未敢积极尝试，心理上依然倚重博彩业及其复苏。对推动经济适度多元化，缺乏实干精神和具体行动，未敢著手对制约产业转型的制度因素（如产业指引、人才引进、劳工限制、法规修订等）进行改革，客观上也拖延了非博彩新兴产业的做大做强。

把握时间窗口有针对性加大改革创新

当前，世界正经历百年未有之大变局，国家的一系列重大发展战略，如“一带一路”、“双循环”新发展格局、粤港澳大湾区建设等，赋予澳门特殊的发展定位和历史机遇。但是，形势瞬息万变，必须抓紧时间窗口，方能有效和快速发展。毋庸讳言，澳门目前的产业转型落后于国家和社会的期望，亦错过一些有利时机。因此，澳门社会各界需要统一思想，高度重视经济适度多元化的急迫性，突破发展瓶颈，切实推动实施。为此，有必要从几个方面加大改革和创新：

第一，加快现有法律法规体系的修订，对仍沿用的葡系法律法规完成全面检视、更新和补充，特别是要尽快完成既定新兴产业发展所需的法律法规制订。可以借鉴内地和其他国际上通行法律原则和惯例，立法和行政规范同步进行。部分亟需的产业（如现代金融）法规，可以采用行政条例（包括行政长官指令）方式，先行规范，克服缺乏法律保护对新兴产业的制约，实践中试行，根据产业发展进程继续修订或完成相关立法。

第二，无论是政府、业界和民间都要解放思想，重视发展新兴产业面临的问题和阻力。在人力资源方面，认清过度保护本地居民及对外来专业人员的过多限制，不利于推动澳门的产业转型。应当正视澳门的资源条件限制，引进专业人员，特别是产业领军人才，这有助于新产业和企业落地发展，形成新的经济增长极，是澳门经济适度多元化的必由之路。共同做大蛋糕，增加社会总产值，对澳门和国家的发展更为有利。引进专业人才必须全方位。特区政府应加强宣传教育，形成社会共识，加快修订劳工政策和配套政策措施，做到新兴产业所需的专业人员和企业可以进得来、留得住，共同为澳门经济适度多元发展打拼奋斗。

第三，强化改革意识和创新精神教育。从公务员团队到社会各界必须动员起来，改变工作态度和作风，提高工作效率。学习内地经济特区和沿海主要经济区建设的经验，任人为贤，重用具有开拓精神和实干能力的人员，加强官员问责制，制定相应的奖惩机制，淘汰墨守成规或不思进取人员，为克服当前新兴产业发展缓慢问题提供有力的制度保障。

第四，澳门必须抓住横琴粤澳深度合作区建设这一重要契机，充分整合政府和民间资源，加强与广东省特别是珠海市的区域合作，真正做好共商共建共管共用。一方面利用好澳门优势（国际自由港、独立关税区以及中葡经贸平台等）；另一方面借力横琴深合区的良好资源条件（包括土地、专业人才、产业基础设施及广阔的内地腹地市场等），发挥资源整合效应，加快发展和壮大《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》确定的四大新兴支柱产业，共同努力打造现代化和国际化的高质量平台，助力澳门加快经济适度多元发展，拓展“一国两制”新实践，保障澳门的长期繁荣稳定和可持续发展。同时，更好地完成发挥澳门所长、服务国家所需的战略任务。

（作者系澳门科技大学副校长、澳门创新发展研究会会长，本文发表于《紫荆》杂志2022年5月号）