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宋小庄  I　深圳大学港澳基本法研究中心教授、全国港澳研究会理事
 

2020年6月30日全国人大常委会制定香港国安法，同日生效。香港特区从「颜色革命」的暴乱中、从无政府主义的深渊里挽救回来，重新走进「一国两制」的正轨上,这要归功于香港国安法的实施，其中值得注意的是该法的执行机制。一般列入香港基本法附件三的全国性法律都规定有关的、也是实用的法律制度，但未必有执行机制的规定。立法者通常对执行机制未必给予足够的重视，总觉得执行机制是属于较低层次的制度，法律的成分不算太多，由执行机关来考虑就可以了。香港国安法却由全国人大常委会这样高规格的立法机关来处理，颇为罕见，而决定要这么做的是作为国家最高权力机关、最高立法机关的全国人大。

2020年5月28日通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》第6条规定：「 授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。」明确要求对执行机制制定相关法律。
 

对于有关刑法的法律制度，香港国安法规定了分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四项罪名，还有其他处罚规定、效力范围等法律内容。但还有不少执行机制的内容，该执行机制似乎没有太多法律内容，反而包含管理学、运筹学方面的学问。以赞誉之词言之，体现了《尚书．舜典》 ：「直而温，宽而栗，刚而无虐，简而无傲。」该机制涉及「一国两制」下香港多方面的管治问题。有关机制分述如下：
 

一、决策机制。基本法第54条规定：「香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构。」又据香港国安法第3条第1、2款的规定，对国家安全事务，中央政府负有根本责任，香港特区负有维护国家安全的宪制责任。香港特区涉及行政长官职权和责任范围内的决策，都要由行政长官会同行政会议决策。该决策机制在香港回归后相当一段时期，在有关国家安全的职能和决策上有所缺失。例如：行政会议开会通常有30多人，包括主要官员、部分立法会议员和部分社会人士，人数虽多，但却未能容纳纪律部队的负责官员参加，他们也都未被邀请出席或列席行政会议。香港特区也似乎没有开过涉及专门的涉及国家安全事务有关政策的行政会议。在局外人看来，香港应对国家安全问题的决策处于半真空状态，是不设防的大都会。种种问题在2019年的「黑色暴动」中完全暴露了出来。在前后一年多的时间内，香港的街头暴动时断时续，此起彼落。暴徒们极度嚣张，打人放火，破坏交通，无恶不作，破坏治安、紊乱国安，还攻占机场、立法会大楼，占领大学校园等。行政长官思考再三，也已经动用《香港紧急情况规例条例》的授权，制定《禁止蒙面规例》，说明情况不是不危急。
 

当时情况的确危急，但香港还有警力可以维持。全国人大常委会也还没有认为发生香港特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特区进入紧急状态，但根据基本法第14条第3款的规定：「香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安」，当时大多数香港民众已经觉得到了请求驻军协助的时候了，以免香港特区遭受更大的摧残，但行政长官会同行政会议却仍然不敢做出相应的对策。
 

在这种情况下，香港国安法考虑香港特区的决策机制可能出了问题，不得不在香港设置敢于担当的决策机构，这就是该法第12条设立的国安委，负责香港特区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央政府的监督和问责。从国安委的组成和职责情况来看，其级别不低于「行政长官会同行政会议」，但较精简，不计算秘书人员，与会讨论者只有10来人，不到行政会议的三分之一。与行政会议一样，仍由行政长官主持会议。香港国安法第15条还规定由中央政府指派国安委顾问，目前由中联办主任担任。这可以是全国人大说的执行机制，如果连决策这一最重要的执行都谈不上，遑论其他了。
 

二、参谋、协调机制。过去行政会议唯一的国安人才就是保安局局长，现在增加了政务司司长，但这并不算多。国安委成员中的人才应该是较多的，除以上两位外，还有警务处处长、警队国安处负责人、入境事务处处长等。然而，作为专业的团队，应对国际级、国家级的专责搞「颜色革命」的暴徒和恐怖分子，可能还不够。美国在9.11事件发生后，不是成立了一个叫做「美国国土安全部」的联邦行政部门来应对反恐问题吗？对此，香港国安法第48条规定，中央政府设置驻港国安公署，人员由中央政府维护国家安全的有关机关联合派出，配合国安委，形成非常有力的、有足够气势的的团队。
 

根据香港国安法第49条的规定，驻港国安公署的职责为：「（1）分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；（2）监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；（3）收集分析国家安全情报信息；（4）依法办理危害国家安全犯罪案件。」
 

该等职责可以与香港国安法第14条规定的国安委的职责相比较：「（1）分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策；（2）推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设；（3）协调香港特别行政区维护国家安全的重大工作和重大行动。」
 

对参谋机制而言，国安委和驻港国安公署可以相提并论，共谋善策，发挥相互配合的作用，驻港国安公署可以就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议。对协调机制而言，国安委可以规划有关工作，制定维护国安政策，推进维护国家安全的法律制度和执行机制的建设，协调维护国家安全的重大工作和重大行动。驻港国安公署可以监督、指导、协调、支持香港特区履行维护国家安全的职责；甚至依法办理危害国家安全犯罪案件。有关工作都需要协调，特别是涉及国家安全的重大战略、重要政策、重大工作和重大行动，两个重要的机构非要协调好不可。协调好了，才能够相辅相成、相得益彰。
 

根据香港国安法第53条第1款的规定，上述两个重要机构要建立协调机制，由驻港国安公署监督、指导香港特区维护国家安全的工作。
 

三、协同机制。中央在香港特区原来已有中联办、外交部特派员公署和驻港部队三大驻港机构的设置，由中联办负责联系和协调外交部驻港特派员公署和香港驻军。在驻港国安公署到位后，香港国安法第52条要求该公署应当加强与香港中联办、外交部驻港特派员公署和驻港部队的工作联系和工作协同。所谓工作联系和工作协同，就是要求四大驻港机构在各自不同的领域里，在可能没有重叠或可能有所重叠的工作上，在香港发挥不同职能的协同效应。在北京，四大驻港机构的上级部门也可以加强沟通，下情上达，上情下达，协调相关的政策、工作和行动。
 

四、协作机制。根据香港国安法第53条第2款规定，驻港国安公署的工作部门应当与香港特区维护国家安全的有关机关，建立协作机制，加强信息共享和行动配合。也就是说，驻港国安公署的工作部门应当与香港国安法第16条第1款由警务处设立的维护国家安全部门、与该法第18条第1款律政司设立的国家安全犯罪案件检控部门建立协作机制。这意味著，有两层的协调和协作机制，一层是驻港国安公署与国安委的协调机制；另一层是驻港国安公署的工作部门与警队国安处、与律政司国安案件检控处的协作机制。上下配合，共同工作。
 

在此还要说明警队国安处、律政司国安案件检控处的人事情况。根据香港国安法第16条第2、3款的规定，警队国安处负责人由行政长官书面征求驻港国安公署的意见后任命，该处可从香港特区以外聘请合格的专门人员和技术人员，协助执行维护国家安全相关任务；该法第17条还规定，该处职责为：「（1）收集分析涉及国家安全的情报信息；（2）部署、协调、推进维护国家安全的措施和行动；（3）调查危害国家安全犯罪案件；（4）进行反干预调查和开展国家安全审查；（5）承办香港特别行政区维护国家安全委员会交办的维护国家安全工作；（6）执行本法所需的其他职责。」
 

根据香港国安法第18条第1、2款的规定，律政司国安犯罪案件检控处的检控官由律政司长征得国安委同意后任命，律政司国安案件检控处负责人由行政长官书面征求驻港国安公署的意见后任命。这样也方便驻港国安公署工作部门与警队和律政司下设专门机构的协作。
 

五、管理和服务机制。香港国安法第54条要求，「驻香港特别行政区维护国家安全公署、外交部驻香港特别行政区特派员公署会同香港特别行政区政府采取必要措施，加强对外国和国际组织驻香港特别行政区机构、在香港特别行政区的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务。」此类工作原来属于香港特区的对外事务，由于可能涉及国安和外交事务，该法要求中央的两个驻港机构与特区政府对外国和境外的驻港机构、非政府组织和新闻机构采取必要措施、加强管理并提供他们所需要的服务，也可以防范该等机构无意中不必要地参与中国的政治活动、卷入香港特区的政治风波。也可以引导和提醒上述机构在国际舆论上要注意到中国国家的外交政策。
 

六、保障机制。香港国安法对有关机构提供了三种保障机制：
 

一是对国安委的工作保障。该法第14条第３款规定：「香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开。香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核。」也就是说，国安委不必担心有关的决策工作，包括后来作为参选人资格审查委员会的工作，受到法律挑战。
 

二是财政保障。香港维护国安的工作受到财政保障。该法第19条规定：「经行政长官批准，香港特别行政区政府财政司长应当从政府一般收入中拨专门款项支付关于维护国家安全的开支并核准所涉及的人员编制，不受香港特别行政区现行法律规定的限制。财政司长须每年就该款项的控制和管理向立法会提交报告。」驻港国安公署的经费也受到保障。该法第51条还规定：「驻香港特别行政区维护国家安全公署的经费由中央财政保障。」有了财政的保障，香港维护国安的工作和驻港国安公署就可以无后顾之忧了。
 

三是执行公务保障。该法第60条第1、2、3款规定，「驻香港特别行政区维护国家安全公署及其人员根据本法执行职务的行为，不受香港特别行政区管辖。」「持有驻香港特别行政区维护国家安全公署制发的证件或者证明文件的人员和车辆等在执行职务时不受香港特别行政区执法人员检查、搜查和扣押。」「驻香港特别行政区维护国家安全公署及其人员享有香港特别行政区法律规定的其他权利和豁免。」这并不是什么特权，香港特区的纪律部队在执行公务时也都是享有的。根据驻军法的规定，香港驻军执行公务时也都有同样权利。
 

此外，香港特区还要提供便利和配合。该法第61条规定， 「 驻香港特别行政区维护国家安全公署依据本法规定履行职责时，香港特别行政区政府有关部门须提供必要的便利和配合，对妨碍有关执行职务的行为依法予以制止并追究责任。」由于香港特区也有维护国家安全责任之故，这也是完全是应有的安排。
 

七、报告机制。香港特区行政长官适用年度报告和特定报告。所谓年度报告，就是香港国安法第11条第1款规定的，「香港特别行政区行政长官应当就香港特别行政区维护国家安全事务向中央人民政府负责，并就香港特别行政区履行维护国家安全职责的情况提交年度报告。」行政长官作为特区和特区政府的首长、作为行政会议和国安委会议的主持人，应当通过报告机制体现在国安事务上向中央负责。
 

同一条条文的第2款还规定：「如中央人民政府提出要求，行政长官应当就维护国家安全特定事项及时提交报告。」这是对专门事项的报告，对涉及重大的国安事件，香港国安法要求一事一报。

本文发表于《紫荆论坛》2022年3-4月号第14-18页