《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处
甘文锋 I（香港）一国两制青年论坛副秘书长、香港特区选举委员会委员
在完善选举制度后，香港选委会选举以及立法会选举都已经顺利举行，但因香港要全力抗击第五波疫情，原定3月的特首选举暂时延后到5月。在中央全力支援下，疫情当可受控，特首选举估计应可以在5月顺利举行。下一步香港应该如何改革，现在便是作深入探讨的适合时机。本文通过研究分析当前香港特区行政部门及区议会问题，尝试对未来香港地区行政改革提出综合改革建议。
前言
目前来说，行政部门的改革以及区议会的改革受到较多的关注。香港作为行政主导的特区，近年来在治理上的确出了问题，尤其是这次抗疫的过程中，政府施政多次受到批评，无论是官员以及公务员的施政表现都有待改善。国家正值追求良政善治，行政部门包括政治任命官员、政务官以及公务员的制度要展开改革，其实也是理所当然。
另一方面，香港的区议会在经历了「黑暴」后，成为了「黑暴议员」的政治表演舞台，原来与政府沟通以促进民生的功能已荡然无存。在重新宣誓后，部分「黑暴议员」的誓言未被信纳而失去议员资格，也有部分因深恐自己的行为已危害国家安全，而潜逃到他国或自行辞职。现时，各个区议会基本上已不能正常运作，这也许亦是合适的时间，去思考如何改革区议会，以进一步推动良政善治。
本文共分三个部分，第一部分首先分析行政部门以及区议会制度所面临的问题；第二部分讨论如何改善行政部门，以及如何改善区议会制度；最后一部分尝试以地区行政作为切入点，综合区议会及行政部门的改善方法，为未来地区行政寻找出一条新的出路，并就现时的实际情况建议未来的地区行政制度该如何改革。
一、行政部门的问题
现时在香港政府工作的人员可分为三大类，分别是政治任命官员、公务员以及合约制人员。合约制人员主要负责执行层面，如表现不济就难以获得续约，而大部分合约制人员为了争取续约，又或者争取透过内部招聘进入公务员体系，相对地在工作表现上有上进的诱因，加上在政策制定一环没有太大影响，因此暂不在此文讨论。
而在公务员体系内，笔者首先重点谈及政务主任（Administrative Officer，简称AO），因为他们都是各局及各署的领导，属于政府的领导阶层，是政府政策的制定者及最高执行者。此外，政治任命的制度，以及政府现时的制度亦是讨论范围。最后亦会讨论现时一般公务员他们在工作上的态度及指引，令他们在工作上越发消极的问题。
现时的政务主任制度，来自英治时期。当时的方向是希望政务主任都是通才，他们不会在固定的部门工作，而是有点像商界的管理培训生（Management Trainee）般，游走于不同部门。但最大不同是，管理培训生的计划只有两到三年，然后他们便会根据个人能力及兴趣，被派到一个部门任职，慢慢成为该部门的专才，帮助公司发展。但政务官却是一直游走，直到退休，不会在其中一个部门停下来，甚至政府在安排时，也会刻意安排他们到未曾任职过的部门。
先不管这种方法是否能培育通才，假设真的能培育通才，我们的公务员系统是否需要通才﹖特别是他们作为部门首长，对订立政策有非常大的影响力。在今天这个越来越复杂的世界，位居制定政策重要的位置，我们是否应该需要一个专才多于一个通才呢﹖有关政务官的培育方向，是香港政府急需检讨的范畴。
第二点，香港作为一个人口超过七百万的大都会，政府竟然只有一级。一级政府在这个复杂的环境下，往往未能对各区发生的问题作出有效回应。而且一级政府所订立的政策，也往往未必适合每一个地区。前者令政府在施政时缺乏效率，而后者则令到制订政策时缺乏弹性，两者加起来，有时候政策就会变得不合时不贴地。
可能有人会问，香港分为18区，部分政府的工作部门在每个分区都再有分署,例如民政事务总署在每个区都有分署，社会福利署亦然，而且都有专员负责每个区的工作，为何还说香港是一级政府呢﹖首先，各个地区的分署其实只是将局的政策在地区推行，又或分管地区上的各个负责单位，而非就各自地区的独特性再制定各区政策。其次，各个部门的地区分署互不统属，亦没有一个能将各个部门分署统合及协调的部门。用内地的条块概念，就是在地区只有「条」，没有「块」，整个香港就只有香港政府一「块」，到地区上都只是各个部门下属的「条」了。
除了一级政府以及政务官的培育方向外，第三点是公务员的工作环境。公务员的工作一向有各类工作指引以确保公务员工作有效及公正，亦是香港人重视程序公义的实际体现。但问题在于，如今的公务员制度只重视程序，而不再考虑工作成果。这个问题从何而来﹖因为公务员如果不跟随工作指引而被发现，肯定会对他们未来的评核带来坏影响；但相反，只要跟足程序，即使结果未如计划，在评核中亦可以辩解自己是跟随程序尽力而为，不大会影响未来升迁。
在这种工作环境之下，工作指引渐渐成为拖延工作的借口。不同部门中非政务主任的公务员，由于长年在部门工作，对自己部门工作指引都非常熟悉，并且熟知部门运作。他们知道如何利用这些程序拖延工作而又没有后果，甚至拖延后他们的工作能更轻松，所谓「多做多错，少做少错，唔做唔错」正是指这种工作的风气及态度。当然这里也不是指所有公务员都是如此，但这种工作态度却可说是已经成为今天香港公务员的写照，就是按指引做完一件事，而非尽能力做好一件事。
二、区议会的问题
、
讨论了行政部门最需要改革的三个问题，本部分将分析区议会制度的两大问题。第一个问题是选区太小，小选区原本有利每个区议员专注服务，让他们能够更熟悉区内的居民。但现时出现的问题是区议员的视野及格局太小。就社区内的民生议题，例如交通、康乐、医疗、规划等各方面都容易出现争夺资源的情况。举例而言，一条巴士线该如何行走，就可能会成为会内争执不下的问题，因为每个区议员都希望有更多巴士线途经自己服务的选区，才有政绩可向居民汇报以争取连任。
而由于区内选民结构都是集中在一个小范围，如果就相关议题失去了这部分选民，就很容易在下次选举失去大量票数，以一个区议会选举而言，几百票已足以分出胜负。因此，虽然我们常说「政治是妥协的艺术」，但区议会的小分区加上单议席单票制，就足以令每个区议员在为自己选区争取权益时，没有任何妥协的空间，也会令区议会的效率偏低。
第二个问题是，区议会仅是一个咨询架构，政府部门对其不太重视。区议会绝大部分议员都是直接选举产生，而他们也直接将选民的意见向政府反映。但作为咨询架构，在区议会所作的任何决定，对政府各部门都没有任何约束力。另一方面，政府部门其实亦没有太重视区议会，基本上都是当区议会只是过场，亦即是上文所提及的程序一环。
政府如果有任何想推动的项目，会委派署长级，甚至是局一级的官员到场向区议员推广。否则，一般坐在区议会都只是分区的中层官员，他们每次到会都只是将官方口径宣读一次，如果议员的问题不在口径当中，则只会简单回应会将意见带给有关方面，至于最后意见如何处理，绝大部分都是不了了之。尽管政府不会承认不重视区议会，但相信这种说法大部分当过区议员的人都同意，很容易核实。
三、建议解决方法
上文从行政部门和区议会制度两大方面提出了五个急需解决的问题，即︰政务主任作为行政各部门首长的培育方向、一级政府在香港已经不合时宜、公务员评核方法致工作缺乏积极性；而在区议会一层则有选区划分过小，以及政府轻视区议会的问题。以下将尝试提出对以上五个问题的解决方法，并在最后一部分提出地区行政改革的综合建议。
第一，就政务主任的培育方向，现时的通才方向似乎已经不合时宜，特别是今天社会越来越复杂，各类社会政策都需专才去负责，才能追得上变化。现时政务主任到新的部门要重新学习各类有关政策的内容，以及该范围的最新发展，基本上都是以外行人领导内行人。这种情况持续下去，各方面的政策只会持续滞后，长期影响香港的竞争力。
即使想仿效一般公司的管理培训生系统，也可以将期间缩短，例如首六年作为期限，然后便要确定其终身服务的部门。如一位政务官由大学毕业后开始培养，至60岁退休，那他在完成首六年的培训后才28、29岁，还有约30年的时间在同一范畴服务，他应该能在这个范畴具备足够的经验、知识、人脉等去为香港制定成熟的政策。
第二，是有关香港一级政府的问题。现时政府要管治的范围太广，但香港各区都有其独特之处。就目前的情况，本文建议可考虑整合地区数目和下放权力，例如可依据现时划分的18个区的人口及地理，将其重新划分为五至六区。每个区可有其财政支配权，同时亦可制定一些民生相关，非政权性的区域政策，例如区内文娱康乐、环境卫生、社区规划等议题。
诚然，整体财政还是要由香港政府通过立法会拨款，而各区制定政策的范围应该也要有明文限定，可以参考市政局及区域市政局时期地区所拥有的权限。这次疫情应对其实已看出一级政府架构为特区管治带来的挑战，因此有必要思考如何适当放权予地区，以面对将来更复杂及需要各区应变的挑战。
第三，公务员的工作积极性不高，源自公务员的评核方法和工作指引。现时的工作指引仍然以程序上规管为主，例如在收到个案后，要多长时间回复信件；在面对甚么情况，该采取一些甚么程序去处理；又或者是数字上达到一个水平，才可以下一步去思考该用甚么政策去解决，但却很少用关键绩效指标（KPI）去评核公务员的工作成果。
要提高公务员的积极性，必须加入关键绩效指标去评核公务员，而且这个评核需要在很大程度影响他们的升迁，才有可能鼓励公务员更积极地做好工作，而非只是按照工作指引去完成工作。如何设定量化的指标亦是改革的重点，但只有开展了工作积效评估，公务员才会有动力去思考如何提升工作质量，至于指标设定亦可以在实行后慢慢检讨以改善之。
第四，是区议会的选区划分问题，这个问题其实亦已是老问题，一直以来均有意见认为区议会选区可以合并。在立法会的地区直选重划选区后，其实区议会亦可以考虑重新划区，当社会都在思考地区行政的改革之际，区议会的选区正好有机会重新划界。
但是，重新划区之后，会否人均的区议员数量减少，而影响地区的服务呢﹖其实合并选区后，每区亦可以拥有多过一名区议员。例如将现时三区合并，再改为双议席单票制，由最高票数的两位候选人当选，那么人均拥有区议员的数量亦不会跌得太多。此外改用双议席单票制亦有好处，就是确保议会的声音更多元化，例如在2019年，虽然建制派获得4成选票，但区议会议席却大减，很多建制派的声音就带不进议会。
最后一点，是政府对区议会声音不够重视，这可以说是最难解决的问题。香港是行政主导的政体，区议会又只是咨询架构，政府官员不重视区议会其实是体制问题，因为他们在施政时真的是没有需要去重视区议会。以往政府官员到区议会走过场，其实都是一些需要立法会支持拨款的项目为多，目的是告知立法会有关政府部门已到区议会咨询而且区议会支持有关项目。可想而知，如果不需要立法会拨款，政府基本上不会重视区议会。
在市政局及区域市政局时代，地区的食物卫生及文娱康乐两大范畴政策的决策权在两局，执行权则在当时的市政总署。而在两局被废除后，政府则成立了食物环境卫生署及康乐文化事务署，并将相关的决策权赋予了这两署，区议会则只余下被咨询的角色。然而，食卫及康文两署的工作表现一直未如人意，往往区议会将市民的意见转达，都没有受到署方重视。如果要政府部门认真看待区议会的意见，必须将某部分权力下放到议会才有可能，这其实亦是确保行政主导下政府依然愿意倾听民意的一个机制。
四、地区行政的综合改革建议
以上提到几个问题的解决方案，分别是：一）将政务官培育成专才；二）将现时一级政府权力下放到地区；三）增加公务员的量化绩效指标；四）区议会小选区合并成更大选区；五）政府适度将某部分权力下放予区议会。本文提出地区行政改革建议，尝试解决以上五个问题。
在提出该如何做之前，想先谈谈甚么不该做，就是不应该只思考如何改革区议会。现时在民间的确有很多改革区议会的建议，包括是否保留区议会。如保留该如何重新划区，或是否保留部分议席由政府委任；如不保留，那么现时的资源及功能是否该由地区的其他咨询架构如分区委员会、防火委员会及灭罪委员会等分担。
这些问题需要讨论，但如果目标是地区行政的良政善治，那么仅仅改革区议会根本未能解决更基本的问题，例如政府部门轻视区议会。如果香港的良政善治是最主要的目的，便只有整体改革才能做得到，而这里提出就是在地区行政这一环节去做第一步改革。
正如上文分析，现时一级政府对香港政府制定政策有非常大的限制，一个近800万人的大都会只有一级政府亦并不合理。因此第一个改革建议是将现有的一级政府权力下放，将现时的18区，根据人口及地理重新划分为六区，并在每区设区长。因应香港的行政主导，区长应向特首负责，且由特首作政治任命方能更好配合。
用内地「条块」的说法，有多少个局往下就有多少「条」，而有多少个区就是有多少「块」。 「条块」要配合得好，在顶层建筑亦要作相对应的安排，例如「条块」的首长可能应该在同级，那可考虑设立「区务司」，与其余三司同级，而以下的六位区长则与局长同级，一同加入成为行政会议成员。
此项改革的最终目的当然是希望每个署在区当中都有专员加入地区行政单位，并向区长负责，区长不单是如现时的民政专员般仅负责联络工作，而是有协调各部门的权力，可以调动区内的不同部门互相配合。而各署于区内的专员，则可以是副区长，负责日常执行有关实际事务，并定期向区长汇报。
此外，为了要政务主任更熟悉他们的范畴，地区的政务主任应该留在同一署当中任职。如果要调动，应该是到其他区的同一部门，令到他们可以将不同地区的良好经验和其他区分享。例如负责康文署的政务主任，可以在港九新界等地调任，但应长期留在康文署，即使将来能力出众能够升迁至局一级，亦应该留在康文署所属的局当中，继续专责康文工作，确保政策的专业性及一致性。
另一方面，为确保地区内公务员的积极性，同时令他们重视区议会的声音，未来区议会应该与地区共同制定该区公务员的绩效指标，并且区议会可就一部门的整体绩效作出评估。而该评估是会公开并让民众知悉，一来可以让民众知悉区议会是在认真监察地区的工作，二来是让有关部门在工作时更积极回应区议会的意见，以免在之后的公开评分中被差评。
由于区长属于政治任命，如果区内有太多部门评分太低，特首亦应要求他负起政治责任自行离职。同样，当区长负有政治责任，他亦会更加希望下属可以多听区议会意见。区长亦可根据区议会的评核，向公务员事务局给予内部升迁的建议。概括而言，就是在地区层面，分别由上而下由区长给予内部评核，以及由下而上由区议会实施外部监察，作为推动地区公务员的积极工作的动力。
而在区议会的改革方面，小区合并是其中一个建议，可以考虑将现时三个区合并为一区，然后每区采用双议席单票制。现时每区平均的人口数约17,000，三区合并后约50,000人，合并后由原来17,000人一位区议员，变成25,000人一位区议员。除此之外，为了加强区议员的专业性，减低民粹政治的机会，亦可以考虑安排部分议席作委任，那么整体区议员数目其实不会减少，每区依然有原来数目的区议员服务。
这项安排有三大好处，首先有委任议员可从专业角度为政府提供意见，第二是双议席单票制亦可确保议会声音多元，其三是议员负责的选区更大视野亦会更大，可以有更好的平台去提升自己的议政质素。当然最后委任及直选议员的比例可以再详细讨论，但委任直选混合和双议席单票制的选举制度，应该是更能推动地区行政的良政善治，减少民粹政治再在地区出现的可能性。
结语
本文在前两部分首先针对行政部门和区议会两大方面探讨了现时香港政治制度上最需要解决的五个问题，希望在中央完善了选举制度后，讨论下一步改革的重点；第三部分则提出了解决五个问题的方法；最后则是在地区行政层面，综合几个方法尝试提出一个整体的改革方案。
方案包括将政府向地区下放权力，并在各区设立政治任命的区长；此外亦希望政务官能够长期负责同一范畴以培训他们制定政策的专业性及一致性；第三是希望区长及区议会透过绩效评估，共同推动公务员积极工作；第四是区议会合并选区并改为双议席单票制；最后是将部分议席改为政府委任，避免区议会民粹化。
这个方案的几个目标，分别针对区长的政治责任、政策的专业性、公务员的积极性、政治人才的目光及视野，以及最后是减低区议会的民粹化的机会。希望透过这几个方面的改革，能够推动地区的良政善治，为香港「一国两制」行稳致远打好基础。
本文发表于《紫荆论坛》2022年3-4月号第8-13页
