香港第五波疫情严重，死亡率居高不下，社会上出现很多不满的声音，对人对部门提出很多批评和质疑，甚至上纲上线，这种情绪的宣泄，不利于理性分析，对香港如何走下去提供不了更好的方案。

本文希望避开情绪宣泄，尝试理性分析香港目前制度上的一些问题，鼓励更多的人探索香港该何去何从。最近香港发生的事，如很多人说完全暴露出香港的各种问题，包括不同层面的问题。既然病况出现了，那就是诊断的最好时机。让大家把握住这个机遇去客观理性，深入探索我们的管治架构，看看究竟存在什么问题？有什么需要改进的？应该如何改进？本文希望抛砖引玉，让有识之士贡献智慧，因为“中国是我们的国，香港是我们的家”，我们要共同建设这个美好的家园。

“AO治港”的现实

我把香港的管治架构，分成四重关系：特首跟问责官员的关系；问责官员跟常秘等少数高级政务官的关系；高级政务官跟政务官（AO）的关系；AO跟中基层公务员的关系。常秘等高级政务官也都是AO。回归以来历届政府中，特首和问责官员也有不少是前AO。我们可以笼统得出一个“AO治港”的结论。这些年由于有些AO的政治光谱等问题，一些人说到AO就会有负面情绪。本文再次强调，我们不是要评论某些人群的好与坏，只是希望客观务实地讨论这个制度的进步空间。

回归前与回归后“AO治港”的不同

对某些香港人来说“AO治港”是香港过去成功的基石，那么让我们分析回归前的“AO治港”与现在的“AO治港”有什么区别。一直以来AO都是本地学生，要经过考试进去的，是本地精英中的精英。可以理解成学而优则仕。在回归前还有另一帮的AO来源，他们是从英国派来的。那么回归前与回归后AO的区别就是回归前的AO比较多元化，另外一个区别就是由于长期的殖民教育，我们本土的AO都比较“听话”。这与AO的定义有直接关系，AO的全称是Administrative Officer，Administrative的意思就是听命令去执行的意思，至于制定方向和政策的行政（Executive）权当然就在英国派来的领导层上，这种管治模式可以说是英国管理殖民地的基本国策。换句话说英国在殖民管治地区用当地人的原则，就只要听命令去执行便可，没有要求他们去原创性地解决方案，更不需要他们去制定方向和政策，因为这都是他们的长项，从英国的角度也很好理解他们需要的只是一些听话去执行上级命令的官员，而不是意见多多，还很可能反动的行政人才。所以在回归前AO考试主要是考英语，甚至较早前就只考英语，能听明白领导的意思去执行便可。话又说回来，回归前也不乏有才华的本地AO，有些直接升到过去只有外国人能做的高位，但基于政治现实，这也只不过是凤毛麟角。

本文做个粗略的总结：回归前与后的“AO治港”，分别在于回归前有一批具管治经验的外国行政人才在上面掌舵，回归后是一帮本地AO加上商人和专业人士在掌舵，但无可否认本地AO发挥了承上启下的关键作用，回归后无论管得好与不好都应该可以归到本地AO这个界别/类别头上。香港这些年暴露出来的深层次问题，和这次疫情的管控无不指出本地AO这个治港体系的缺陷。这个自然也跟本地的教育有关，跟认同有关，跟“一国”和“两制”等等有关…….但无论怎样我们都要在世纪疫情这个前提下看问题，毕竟面对这样百年不一遇的世纪灾难，对管治者是一个很严格的考验，就算是英国乃至美国这样的发达国家，也都出现过很多我们笑话的地方。所以我们还是要带著敬畏生命、带著谦卑的心去深入探讨解决方案，而不是急于问责或者推责。相反内地在防疫抗疫的能力和成效受到国际瞩目，的确有很多地方值得借鉴学习。

“AO治港”的特性和利弊

每年香港政府都有AO入职考试，无论工资，社会地位都是大学毕业生中学霸尖子最想证明自己的考试，甚至有点古代的翰林感觉。进入AO这个行列后，政府会安排不同的岗位去锻炼，可他们每到一个岗位都是从中高层干起，有时候会出现这样的现象：一个社会经验很浅的AO，一下就要管理一班经验老到的同事。现在大学教育普及，一个学霸尖子AO究竟能获得多大的认同，又能发挥多大的作用，的确是个大问号。AO每几年换一个新岗位，这个制度培养的人的特点是知识面很宽但不深。在殖民管治时代，AO作为不同文化的统治者的助手，的确能发挥很好的作用。在清末民初有一个很流行的葡萄牙语词汇Compradore，那个时候洋人来中国做生意，都会请一个中国人做他们的Compradore，他们跟AO是不是有点异曲同工？随著时代的改变，好的助手变领导的确不是顺理成章的。在一个简单的社会环境下，从助手到领导的过渡也许会容易一些，但面对复杂的社会环境，和日益专业和系统化的社会就不一定如此。香港社会环境复杂的程度在全世界都不多见，有些更是世界唯一，如“一国两制”、独立货币但又以固定价格挂钩美元，等等；有些则是世界少有，如世界级的金融中心、小的经济体又有庞大的外汇储备、简单低税率地区、两种官方语言，等等。因为香港的独特性所带来的问题，每日有之，每一个问题都在呼求一个对他们更了解、更专业的政府。这都不是AO制这种蜻蜓点水式的人才培养机制能做到，而是需要在不同领域深耕细作管治人才的机制。 

香港公务员的守法意识

国家主席习近平指出，“法治兴则民族兴，法治强则国家强”。中国共产党在第三份历史决议提到：“提高国家机构依法履职能力，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式解决问题、推动发展的能力，增强全社会法治意识。”

国家一直都在推动依法治国，要求各级领导干部带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，让尊法学法守法用法成为领导干部自觉行为和必备素质。

如果按国家对领导干部法治精神的要求，香港公务员（包括AO）大体来说不单能做到国家的要求，甚至还“超过”了。他们对守法的执著，有些已经到了死板的地步。不难想像，当特首或问责官员提出要求，AO在执行中碰到法律障碍，他们就会“等进一步指示”，或者等律政司署对某些观点的澄清，这样不单效率低，甚至产生灾难性的后果。如果律政司署能主动一点走在前面，为特首和管治班子的决定提供有利的法律解释支持，甚至事前做出法律改革，政府的效率将会大大提升。无论怎样香港公务员的守法精神的确值得我们给个赞，我相信以香港的法律氛围，我们还是能拿捏好如何“依法治港”，而不至被某些别有用心的人污蔑为“以法治港”的。

总结：改进香港管治架构

相对司法改革我觉得法律改革更为重要，目前香港的法律还存在一些与“一国两制”不匹配，与现代发展不一致的地方，急需改革。

回到前面提到的四重关系，本文觉得常秘的设立还是需要的，因为无论政治任命的官员怎么变都能保证政府管理的延续性，至于AO这个层面，可以采取更灵活的轮换机制，让AO可以在同一个专业领域内更容易地升迁，而不是一个政治全才，这样可以让部门领导更深耕该部门的专业领域，更好去面对专业领域内一日千里的变化。面对复杂多变的世界大环境和多年积累的深层次问题，我们需要一帮有理想、有魄力、能学习、会学习的年轻人去深入探讨研究解决方案，也需要相对少的一批的有担当、愿奉献的经验老手。尽管历代的人无论出于什么动机，多多少少不太放心年轻人，但如果我们回顾中国的近代史，不难看到英雄出少年，在党和国家这几十年的发展中，领导人极富睿智地启用一批又一批的年轻人，让国家一次又一次踏上更好的征程。香港也许会因为2019年的“黑暴”而对年轻人抱有点看法。年轻人精力旺盛，如果正途没有路就会走歪途，年轻人不笨，正途有前途，大家自然就会选正途。那么对一些赶不上时代步伐的“老人”该怎么办？他们可以做“顾问”，可以提前退休，享受一定待遇，总的来说，用香港一句土话，“不要阻住地球转”！

说到底无论AO还是其他公务员，他们毕竟只是兵，或者副将，打输了仗，把责任完全归到他们身上，明显不合理也不公平。过去我们有过从这支队伍拔尖出来的主帅，理应很了解这支队伍，但不见得能把他们用好，并没有“为人民谋幸福”而做出多大的建树，相反的例子还比比皆是，老百姓吐槽也不无原因。看来我们的主帅应该是不拘一格，要海纳百川，是敢于斗争、善于斗争的爱国爱港人士，在依法治港的基础下，树立以德治港的榜样。在世界百年未有之大变局加速演进，中华民族伟大复兴的关键时期，香港社会无论哪个层面都更需要这样的有心人。

笔者不是什么专家学者，以上浅见希望能唤醒社会上有识之士摒弃一些意识形态的埋怨，把更多精力花在改进香港管治架构上，我相信真理是越辩越明的，所以我曾把本文分享给了一位十分资深的AO挚友，他很不认同我的观点，我也把他的观点节录如下，让读者可以评价。21世纪是中国的世纪，香港是中国的明珠。不破不立，经过这几年的磨难，我相信越来越多的有心人会加入建设我们这个美好家园的行列中。

附录：一位前AO对本文观点的看法

我不认同“AO治港”，应该是特首连同政治任命官员治港，与其花时间讨论“AO治港”，不如去研究政治委任或问责制，现在管治香港的是政治人物或政治委任官员，不是公务员更不是AO。AO的角色从2002年开始就逐渐被弱化，所有决定都是特首连同政治委任官员作出的，就算是常秘也不过是执行决定而已。我认为香港的问题是由特首及其政治团队造成的，作为政治领袖应该为自己的行动承担责任，而不是转移视线到公务员上。

我也不认同本地AO特别听话，以我几十年AO的工作经验，反而认为AO的本性是喜欢跟上级辩论的，AO的职分就是要从不同角度看问题，把正反两面同时提供给上层，并提出自己的方案和选项，并随时为自己的意见保驾护航。我不认同回归前AO只是助手的说法，就算在回归前本地AO跟外来AO在工作上没有本质的区别，在总督以下的司局级首长都是不分种族的AO。相反在2002年后AO的角色就变得次要。

我也不认同AO考试只注重英语，英语是第一关，过后还有很多轮的面试和小组辩论，以考验他们的智力，分析力和领导才能，近年还加上一些题目，考验他们的政治敏锐度。

近年政府会安排AO在职业生涯的不同阶段回归类同的行业，以便出任这个行业更重要的岗位。值得强调的是，在选择担任部门首长时，其中一个重要因素就是要有专业相关的经验。现在有些部门的负责人都不是AO担任，而是由部门内提升。

（文章观点仅代表作者本人）

作者为香港特别行政区选举委员会委员、全国侨联港区委员、云南省政协港区委员