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黄芷渊 I 暨南大学一国两制与基本法研究院兼职研究员、全国港澳研究会会员
香港第五波疫情爆发后，抗疫措施短板陆续浮现。尽管不少「逆行者」走到抗疫一线，居民守望相助共同抗击疫情，但如何将当局的措施落实到地方基层，如何系统性地迅速执行与统筹推进种种措施，备受关注。社区是疫情防控的第一线、内防扩散的前沿阵地；而如何提升基层治理与地方管理能力，有效执行措施及回应基层需求，更关系到香港特区政府的施政效能。
本文透过分析香港地方行政与基层治理的发展背景与现况，探讨由政府主导、地区为本的治理架构优势与问题，从而对香港基层治理模式的发展出路给出建议。
一级政府、两级管理、「三驾马车」
在行政体制上，香港和内地最大的区别，在于香港实行「一级政府、两级管理」的城市治理架构，即只有一个特区政府，但地方治理由特区政府及区民政事务处负责管理。而在社区或大厦小区层面，香港没有内地的居民委员会等地方架构组织。在政府管理下，香港的基层治理主要依靠市场与社会参与。而服务体系方面，香港有著多元参与的合作治理基础，其中，区议会、社区管理委员会、社区组织及社团，则可谓构成香港社区自治的「三驾马车」。
2022年２月27日，元朗民政事务处联同「全港社区抗疫连线」，在元朗水车馆里向元朗区居民派发2019冠状病毒病快速检测套装
这种治理模式与香港特殊的历史背景有著密不可分的关系。上世纪80年代前，殖民统治架构下的香港，采取的是「自上而下」的「集权政治」模式，港英政府与香港民众间鲜有交流，基层诉求与声音也难以上达政府。 60年代末，为回应「六七」事件等所揭示的政府与民间沟通不足问题，民政事务处及民政专员肩负了大部分地区工作，并定期向政府及相关部门提交地方民意的评估报告。同时，基层组织在60年代末、70年代初开始为港英政府所认可，并纳入其咨询范畴。
直到70年代末、80年代初期，中英就香港前途问题谈判前几年，英国为巩固其殖民统治的地位，开始推行地方行政改革，间接促进了香港基层组织与治理的发展。 1979年，港督麦理浩正式访问北京后，港英政府在第二年6月，提出「地方行政绿皮书」，建议设立区议会，让市民有更多参与权，并于1981年订出具体实施方案。 1982年，「地区行政计划」实施，包括设立区议会和地区管理委员会，推动巿民参与区内事务。这一举措，打破了过去的单一治理体制，香港代议政制时代开启。 「小政府、大市场、强社会」的治理理念，把公共服务的决策权与执行权适度分开，令香港建立起合作型多元治理模式。港英政府透过行政吸纳举措，企图将其社会网络关系制度化，而短短几年间，多个参政团体及基层社团纷纷涌现。
香港回归后，首任香港特区行政长官董建华在1999年废除市政局及区域市政局，当局并于2000年在全港18区成立18个区议会，成为香港地区行政的主轴，各区的区议员办事处，更成为地区直接反映意见的重要平台。不过，区议会的角色始终是咨询组织。根据《香港法例》第547章所规定，区议会工作是就地方行政区内的福利、公共设施、地区公共工程、社区活动及服务各方面，向政府提供意见。过去，区议员普遍由当区已登记选民投票选举产生。各区设有地区管理委员会，由民政事务专员担任主席，成员包括负责提供区内主要服务的政府部门的代表。各部门可以透过区管会商讨地区事宜，协调区内公共服务和设施的管理，以满足区内居民的需要。
其他地方行政组织架构，还包括分区委员会、互助委员会及民政咨询中心等。分区委员会在1972年成立，当时主要负责协助政府推行清洁香港运动和扑灭暴力罪行运动。香港回归后，其主要工作是鼓励市民参与地区事务，协助筹办社区活动和政府的运动，并就有关的地区问题提出意见。互助委员会则由大厦居民成立，目的在于改善多层大厦的保安、清洁和一般管理事宜，主要为政府与居民提供双向的沟通渠道。而民政事务处辖下的民政咨询中心，则免费为市民提供有关政府服务的一般查询、派发政府表格和资料刊物，以及把区议员会见市民计划等个案转介有关部门处理。
另外，在香港地方及基层问题上，非政府机构（NGO）承担了重要的社会服务功能。香港的非政府机构与社团形式多样，范围覆盖面广。早在19世纪中后期，香港因各项慈善救济工作而孕育出各种社会组织与非政府机构，他们从横向联系弥补政府服务与地方治理的不足。目前，全港有超过500间非政府社会服务机构，为香港提供了90%的社会福利服务，是香港基层治理的重要力量。而香港也有各项针对社会组织及非政府机构的特殊法例，如《社团条例》、《公司条例》、《合作社条例》等。实际运作上，一般由香港政府部门出台项目，各非政府机构或社会组织申请并支援硬件设施建设，再向市民提供服务。另一方面，在一线与居民接触的社会组织往往更能了解市民需求，因此，除了单方面提供服务外，他们还间接担任了收集民意及向区议会及政府部门反馈民众意见的角色，搭建起行政权力与基层交流的平台，协助政府更有效施政。
基层治理存在的问题与挑战
过去这些年，香港地方及基层治理模式长期存在问题与不足，而随著近年香港政治生态发展发生变化，部分制度性的问题与治理挑战逐渐浮面，包括政府与地区服务衔接不足、公共服务与地区服务欠缺统一性、现行模式跟不上管治变化与需要等。
（一）部门之间衔接不协调
最突出的问题是部门与部门间服务割裂，条块衔接不协调。以社区灭蚊防治措施为例。早在香港回归前的1994年，港英政府已将登革热列为需呈报传染病，并成立病媒监察小组。 2002年，香港特区政府成立「防蚊患督导委员会」（2018年7月起改组为「防治虫鼠督导委员会」），由食卫局率领发展局、食环署、康乐及文化事务署、地政总署等20个决策局及部门进行灭蚊工作，遏止登革热在香港成为风土病。
（二）行政职权层层消力
政府与地区服务衔接不足，亦与行政职权层层消力、区议会有咨询能力无实权有关。由于区议员本身没有包括立法权和审批公共开支等实权，其主要工作就是向政府提供意见及筹办社区活动，于是，为证明自己的工作，区议员事无大小都争相代表市民向前线官员施压表达意见，令区议会逐渐成为「投诉平台」。
不过，与区议员接触的前线官员，很多时候又难以代表政府作出实际行动回应。例如，区议员接获居民就行人专用区或公园「歌舞表演」噪音投诉，区议员即便找到政府部门，他们最多也只能到场劝喻和提醒，无助解决问题。民政事务专员负责统筹地区的多个部门，包括警方、规划、食环、运输等官员，但他们的职位都不在专员之下，而出席地区管理委员会的官员，往往又未到能代表政府做决策的职级。
（三）欠缺地方治理评估机制
公务员官僚懒政、因循守旧常被诟病，欠缺地方治理评估机制，也导致公共服务与地区服务缺乏统一性和整体性。
截至2020年6月30日，香港有17.73万名公务员，负责三大职系的工作，包括「一般职系」、「部门职系」和「共通职系」。 「一般职系」涵盖文书及秘书职系、行政主任职系和政务职系，「部门职系」的工作只限于某个部门，「共通职系」则在多个部门工作而由个别部门首长管辖。公务员中尤其政务官（Administrative Officer，AO），被赋予至为重要的「管理通才」职责。不过，如政务官的工作，平均两到三年便被派往不同决策部门，以协作制定并执行政府政策，很多人抱著「少做少错、不做不错」的心态工作，加上理论上公务员每年有两次加薪机会，一次是按公务员所属职级的薪级表增薪，另一次是根据私人市场薪酬趋势调查调整总体公务员薪酬；而由于公务员不设绩效指标，加薪与「业绩」不用相挂勾，香港公务员只要确保「无功无过」就可以加薪大吉，做满一定年资更可「步步高升」，变相削弱了他们的竞争积极性。
由于政府官员及公务员毋须向区议会问责，地方治理方面又没有系统化的评估机制，政府部门通常更倾向于以过去惯用的思维与角度解决地区问题，而就区议员所提出的意见，政府有关部门也非必须理会，鲜有非常重视基层治理的突破性的决策动作。
（四）「变质」的区议会泛政治化
区议会运作至今超过30年历史，作为民意代表的价值应获得充分肯定，但随著过去这些年香港社会发生变化，区议会所能发挥的职能本身也面临不少挑战，包括：区议会咨询角色难以充分发挥，令区议员难向政府有效反映民意；区议会选区过小，人口和议席比例多年来维持在17000比1，容易令区议员过分聚焦在小区利益而忽略关注宏观社会政策的动力；政府将搜集及整合民意的地区工作「外判」给区议会，也增加了区议会地区泛政治化的风险，并令地方行政管治矮化为应付居民小区问题，未能有效配合城市整体政策。
2014年非法「占中」发生后，翌年的区议会选举出现大量所谓的「伞兵」，地区问题泛政治化。香港的反对派在2015年前后先后推出各种「社区论述」，包括提出所谓的「社区公民约章」，宣扬包括「社区公民」、「社区自主」、「革新体制」等论述，呼吁市民全面投入社区政治。
2019年，香港爆发「修例风波」。当年11月24日举行的区议会选举，沦为「政治抗争平台」，政治议题与立场成为选民关注的焦点，反对派最后取得479个议席中的380多席。 2021年5月，香港特区政府根据香港国安法和全国人大常委会关于基本法第104条的解释的相关规定，透过本地立法引入区议员宣誓的要求。多名区议员被裁定宣誓无效或被取消区议员资格，另有超过230名区议员辞职。截至2021年11月21日，香港只剩下150名区议员在任，大量区议员议席悬空，「变质」的区议会运作受阻，多达11个区的50个会议无法召开，形同停摆。香港特区政府于2021年10月提出建议，为确保公帑运用得宜，暂停区议会在推行「社区参与计划」及「地区小型工程计划项目」方面担当的角色，改为由政府部门执行，并获立法会通过。
构建基层治理新模式的建议
要提升政府施政效能，基层治理相当重要，必须建立一套具系统性的决策、执行及监察机制，透过有效掌握基层民意，因地制宜制订地区发展的措施政策，构建地区基层治理的新模式，改善市民生活质量与满足感、幸福感。
（一）加强基层治理的行政主导
中共中央总书记习近平曾多次作出重要指示，指基层治理是国家治理的基石，城市治理的「最后一公里」就在社区。他说，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。
香港特区政府必须重建行政系统，在地方行政、社区基层治理方面加强其行政主导作用，并强化政府在地区咨询及社区发展的领导角色与执行能力。例如，增加民政事务专员的职权和强化其地区政策决策功能，让其切实发挥政府与区议会或地区组织间的桥梁作用，促进跨部门合作；同时厘清包括区议会和分区委员会等权责模糊不清的现状，理顺其角色与运作架构，确保不同岗位的人士各司其职。
一方面，这可以解决过去地区事务过分依赖区议员解决居民求助的模式，以行政主导模式发挥回馈功能，有助拉近官民间的距离；另一方面，这有助当局政策做到下情上达，并可更直接有效吸纳民意与回应诉求，改善政府与地区服务衔接不足的问题。
（二）重新检视区议会定位与选举模式
社会上对区议会未来去留问题的看法不一：有声音认为，应保留区议会，但要去政治化，让其回到地区事务咨询机构的职能；也有声音认为，经历了本届区议会大量议席悬空一事，未来应大幅削减直选区议员的人数，或透过引入分区、防火和灭罪委员会委员互选方式、甚至以委任方式取代现有模式的区议会。
香港政治人才库长期不足，人才梯队培养也缺乏系统，区议会其实可为培育政治人才提供很好的平台，让有意从政者先扎根地区，从服务基层做起，深入民众了解民意。但首要条件是让区议会「去政治化」，确保选举安全，即可能对国家安全造成威胁的人士皆不能「入闸」。具体做法，可以新增资格审查委员会，取代过去由公务员担任的选举主任负责资格审查工作，或由如民政事务局局长等官员直接负责资审工作。
在此基础下，要确保区议员皆由有能力的爱国爱港者出任。选举模式可保留直选议席，同时可新增委任方式及分区委员会委员互选方式。既有一定竞争性，又设有选举保护网，确保区议会回到其本身该有的地区服务及咨询工作职能。
另一方面，区议会选区是否需重新划分也备受关注。小选区的优点是区议员与选民的连结更强，区议员可更深入直接了解当区居民意见；但缺点是令区议员过分聚焦小区议题而难有高度关注城市整体规划与发展。当局应重新检视区议会选区的分布，根据社会发展与城市整体发展政策蓝图，研判是否有需要重新调整选区划分，以促进和整合地区规划与城市发展的政策。
（三）强化政府与地区组织联系
做基层治理工作，单靠政府是不够的，必须以地区为本，增强政府、社会、市场间的合作与沟通，尤其强化政府与地区组织间的联系，构建好地区联系沟通网络，并确保当局行政系统与地区服务机制保持良好衔接与互动。香港可参考内地的模式，再配合香港自身的现况，建立适合本地运作的联系模式。
以抗击新冠肺炎疫情为例。内地的社区治理主体结构，著重「社区合伙人」的构建，即透过基层组织、社区委员会、物业服务机构、业主委员会和社区组织团体等，促进社区治理水平和凝聚力。当局推出新措施，只要「自上而下」一声令下，各方随即推进执行。但香港做不到。在社区问题上，特区政府、立法会、区议会、社区组织等，相互间没有健全贯穿的联系机制，而区议会及社区组织作为社会治理的重要主体，更具有一种「由下而上」的特质，是政府职能转变的推动者、社会服务的公共提供者。
香港的治理体系更倾向于政府主导、社会帮扶、市场参与。优点是具有灵活性、组织独立性与公众参与性，但不足之处是缺乏内地那种联系连结与高强度执行力。一旦发生如疫情等公共突发事件，政府与地区间的条块衔接不足，就难以有效施政。要强化政府与地区组织的联系，当局必须运用好各咨询组织，并建立双向沟通平台，促进政府与政党、区议会、地区组织等的联系与社区治理良性互动，为当局建立有效地区管治制度的基石。
（四）建立地方治理评估机制
为增强地区官员的横向问责性和促进政府施政效能，建议建立地方治理评估机制，让区议会和地区组织对政府部门地区主管及民政事务专员等进行工作表现评核，以作为其晋升或调职工作表现的参考依据。同时亦可开展市民对基层治理满意度调查机制，透过民调等收集居民对地方治理的意见。
评估机制的指标，可包括其基层治理的行政执行能力、服务效率、为民服务能力、议事协商能力、服务态度及质量、应急管理能力、推进治理创新能力等。这样一方面可增加政府官员对区议会及社区组织意见的关注和重视，另一方面也能对政府官员工作加以监督，促进其优化服务与质量。
郡县治，天下安。建立健全的基层治理体制机制，是整个城市治理的基石。而政府能否有效施政，更取决于基层治理的运作畅顺度与效率。香港过去形成了一套自身独特的行政系统与治理模式，但随著社会发展，在由乱及治、由治及兴的关键阶段，香港有必要重新审视现行的基层治理架构与运作模式，并加以优化完善，以进一步提升特区政府的施政效能。
参考文献：
本文发表于《紫荆论坛》2022年3-4月号第2-7页
