粤港澳大湾区建设在国家整体发展大局中具有重要战略地位，建设大湾区具有全域性的战略意义。2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府四方聚集在香港共同签订了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这标志着粤港澳大湾区发展建设翻开新的一页。作为国家整体发展战略的一部分，大湾区建设之于珠三角地区、更具体地讲之于「9+2」（广东九市和香港澳门两个特区）来说，意义更加直接、显著和重要。

自中央公布「推进大湾区建设」政策导向和「发展规划」以来，各界对此项国家级建设发展工程均持乐观态度，也有一些人认为只要有中央出政策和广东地方加以政策配合就万事大吉了。综观目前粤港澳大湾区研究现状，窃认为：目前研究成果仍然过于宏观抽象，更多地是在解读和论证中央政策，比较而言缺乏扎实的调查和实证研究和比较研究；研究成果没有在地化（即针对性政策与立法方案），鸭背浇水超然滑过，缺少实践基础；研究态度过于乐观，没有预计到实施中的可能和必定出现的具体问题和现实困难；甚至没有见到政府其他官方机构组织开展系统性的对策性研究，特别是在香港特区。

　　建立新法律协同合作机制

法律人看问题更加注重实践理性，更加关注事物发展自身的逻辑性和规律，更加喜欢从规则变革和问题解决（problem-solving）入手。窃以为，大湾区战略成功与否，不仅取决于中央的政治决断和地方政府的呼应，更取决于三地之间法律与规则的衔接与实操机制的对接。也正因为大湾区具有「一国、两制、三法域、三关税区」的多元特征，如何进一步完善三地间的法律合作（包括法律服务业合作），完善制度协同并推出制度创新，并使之顺利落地实施，始终值得宏观决策者、政策研究者、学术与实务界予以更系统的理论洞察与更务实的实践探索。

当下大湾区建设面临「一个湾区、两种性质法律制度、三个司法管辖区」带来的法律壁垒和法律冲突的困境。要顺利推进大湾区建设就必须突破大湾区之间的法律障碍，和实践中的法律困境，这就必定需要在「一国两制」之下寻找创新空间，需要突破因为「两制」而带来的长期隔阂与约定俗成，需要打破常规，最终建立适应大湾区发展的新的法律协同合作秩序与争端解决机制。

打破常规解决统一与多元的问题。2020年10月14日，国家主席习近平出席深圳经济特区建立40周年庆祝大会发表重要讲话中特别指出：「要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接。」把它应用到大湾区建设也是有现实指导意义的。

实际面临的困难不少，因为旧制度秩序的突破和新制度的建立需要凌驾于三方之上的政治的和法律的领导权威，需要顶层设计和中央驾驭。在2019年，本人曾就这样建议：「当务之急是设立粤港澳大湾区合作指导委员会（Steering Committee），由中央（全国人大或其常委会）授权，在中央人民政府的主导下，以两个特区政府及广东省政府三方作为平等主体出席，珠三角九市共同参与；其主要功能是不断推动重大决策和法律的制定，协调宏观行政事务，解决行政与法律冲突。」（「粤港澳大湾区建设的法律困境与应对」，《明报》2019年11月1日）

目前来看，首先有这样两方面亟需决策者和立法者予以考虑：

一是变「软法」为「硬法」。「变《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》这类指导性文件为全国性法律，确保粤港澳大湾区建设『有法可依』」。虽然中央主导出台了系列政策，粤港澳各城市亦公布不少呼应性政策举措，但此类文件仍然属于「软法」的范畴；严格来讲，它们不具备「法律」的地位，不属于法律渊源。「唯有全国人大及其常委会根据《立法法》，制定《粤港澳大湾区合作建设发展框架法》才能解决正当性、授权及粤港澳三方合作原则和方法问题。」全国人大及其常委会制定「框架法」属全国性法律，可以根据港澳基本法第18条，分别列入港澳基本法附件三，在特区予以直接实施或在地化后实施。（参见2019年文）

　　考虑设大湾区仲裁中心

二是明确授权粤港澳三地制定省区级地方性法律，根据《框架法》直接落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》。授权立法是中国改革开放成功的重要有效经验，能够充分调动地方积极性和创新性。《框架法》本身可以包含授权条款，完成授权过程；之后，经授权的地方立法可以分两个层次完成：一是粤港澳三地立法机关（广东省人大和港澳立法会）通过相关地方性法律，二是珠三角九市立法机关根据实际情况和立法权限制定执行性地方性法规和规章。「如此可解决立法时机和立法内容配套的问题，即确保各合作方同步立法，实现大湾区法律协同。」（参见上述文）

三是，当下需要思考创设新的冲突解决机制。本人一直认为，中央应该研究筹划设立在组织上独立于特区法院和广东法院的大湾区冲突法法院（Conflict of Laws Court）的可能性。当然，此等法院的设立必须有全国人大及其常委会授权。化解大湾区法律冲突问题，主要还得依赖法院制度的建立。深圳前海法院正在积累跨境法律冲突的司法裁判经验，有待观察和总结，但从性质上和从层级上看，它还不能够取代旨在解决程序法问题（区际冲突法律规则的确立、管辖权争端和准据法选择适用）的冲突法法院。此外，应该考虑设立大湾区仲裁中心（The Greater Bay Area Arbitration Center）的可能性。该仲裁中心仅受理港澳两个特区与珠三角九市之间的区际民商事纠纷。与此有关，我们也要考虑到该中心与现有的区域性仲裁中心的竞争与合作问题。

在法律服务业合作方面，三地合作已经取得了令人欣喜的重大进步。根据2020年8月11日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》和同年10月5日国务院办公厅发布的《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点办法》，已经设立特别考试机制，邀请港澳两地律师参加考试，成为「大湾区律师」在粤港澳大湾区内地九市执业。

在司法部统筹下，2021年粤港澳大湾区律师执业考试业已完成，2022年执业考试在准备中。其实，在「先行先试」的措施下，广东省司法厅2019年7月就公布《广东省司法厅关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营试行办法（2019年修订）》，率先落实在广东省设立的合伙联营律师事务所的进一步开放措施，包括取消香港律师事务所与内地律师事务所的合伙联营律师事务所港方出资比例不得低于30%的限制，以及可以用本所名义直接聘用内地及香港律师等。

法律业合作前景开阔

这些措施无疑为三地律师业合作提供了大好的法律环境。我们有理由相信，法律服务业合作前景会将是开阔的。

「法治湾区」既是大湾区建设成功的管治理念、制度基础，同时也应该是大湾区建设的目标，故应该明确提出建设「法治湾区」这一指标。徒有政策而无法律，短期而言，或者说对于珠三角九市而言，都不会构成太大的障碍；但是在两个特别行政区，再好的政策也不易落地，只会停留在字面上和口头上，因为特区的管治特点和治理方式是法律治理，而非政策治理。前车之鉴，过往中央政府曾就粤港澳三地合作和「泛珠三角」（「大9+2」）地区合作出台过不少好政策和建议，但是它们在特区执行基本上不了了之，因为这些政策没能够完全在地化、没有转化成为白纸黑字的法律。

在「一国、两制、三法域」大背景之下建设大湾区本身就具有极大的挑战性。相对而言，内地学者，特别是大湾区的学者比较而言已经走在前面了。就本人受邀参加演讲或主持的学术活动而言，远的有2018年6月在广州由广东财经大学举办的大湾区法律论坛，2019年9月广东法学会港澳基本法学会举办的大湾区青年发展法律论坛，近的有2021年12月由中国人民大学举办的大湾区建设中的法治框架与制度创新学术研讨会，这些论坛共同为深入研讨大湾区建设中的各种法律问题做出了很好的铺垫和重要贡献。

　　加强三地法律对接研究

在此背景下，今年1月21日，香港城市大学法律学院在香港组织了第一次较大规模的法律研讨会，汇集学者、法律专业人士和政府法律决策部门首长于一堂，畅所欲言。能够邀请到中联办法律部门主管、港澳特区政府法律部门首长出席并发表具有政策导向性的演讲，很有意义。研讨会主题相对集中，专注于「粤港澳大湾区法律冲突、合作与规则衔接」，其下按照四个分主题展开，即：（i）粤港澳大湾区建设的法律应对：现状、问题与理论重建；（ii）粤港澳大湾区府际合作之规则衔接与创新；（iii）粤港澳大湾区司法与其他争端解决机制及其创新；（iv）粤港澳大湾区法律服务业合作与对接及其他法律协作场景。从整体上看，既把握宏观视野，突出制度与理论重点，又特别关注实践中提出的实际问题。

窃以为，就大湾区建设法律合作而言，民间研究和官方政策研究相辅相成，相得益彰。大湾区建设需要更多学者和政策研究机构与民间智库集思广益，共同为粤港澳大湾区建设献计献策，造福大湾区。

作者为香港城市大学法律学院教授

来源：大公报 A11 2022-02-25