编者按：2021年3月11日，第十三届全国人大第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（以下简称《决定》），授权全国人大常委会根据本决定修改香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。 3月30日，全国人大常委会全票通过新修订的香港基本法附件一和附件二。根据全国人大《决定》和常委会修法，香港于2021年9月19日和12月19日分别顺利完成选委会选举和立法会选举。作为完善选举制度的第三场选举，行政长官选举将于今年5月8日举行，新一届特区政府也将组建。能否通过三场选举，使香港社会真正进入良政善治的新阶段，为“一国两制”的实践注入新的内涵，凝聚社会共识？在全国人大通过《决定》一周年之际，全国人大常委会香港基本法委员会委员韩大元将围绕此话题在将于3月1日出版的《紫荆》杂志发表独家署名文章。

文｜北京  韩大元

今年7月1日，香港将迎来回归祖国25周年，对上述问题的思考，有助于我们认真总结回归25年的成功经验，客观分析存在的问题，共同面向美好的未来。面对一些不同认识、理解与意见分歧，我们需要进一步准确、全面理解全国人大《决定》、全国人大常委会附件一、附件二修改的精神与要义，秉持客观的立场，加深对“一国两制”制度的认识。实践是最有说服力的事实。当前香港社会正面临严峻的疫情，中央政府采取一切必要措施支持香港扼制疫情快速蔓延势头，保护香港市民的生命健康安全。同时，香港社会普遍期待新选制下产生的立法会与特区政府增进理性互动，以市民的福祉为最大利益考量，携手为解决香港社会深层次的问题积极发挥作用。一年前全国人大作出的《决定》包含著丰富的内涵，我们需要结合两次选举的实践，深入理解全国人大《决定》的内涵，深刻认识“一国两制”的初心与制度优势，凝聚新选制的广泛共识，有效解决香港社会面临的民生问题，以回应民众的期待，交出满意的答卷。

全国人大《决定》的核心要义

法治是国家坚持和完善“一国两制”制度体系、推进国家治理现代化所必须遵循的基本理念和原则，也是香港社会一贯珍视的核心价值。全国人大及其常委会在完善香港特区选举制度过程中始终恪守法治原则，行使宪法和香港基本法赋予的职权。《决定》确立了完善选举制度的五项重要原则，其中第三项原则是“坚持依法治港”，维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区宪制秩序，在宪法和香港基本法轨道上完善有关选举制度和相关机制。

全国人大通过《决定》授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二，是最高国家权力机关运用宪法赋予的权力从国家层面对香港选举制度进行的修改完善，体现了中央对香港政治体制的形成和发展的主导权。

根据宪法第31条和第62条第14项规定，全国人大作为最高国家权力机关有权决定特别行政区制度。这里的特别行政区制度，是指在特别行政区实行的经济、政治、社会等各方面制度，包括以行政长官和立法会的产生办法为核心的香港选举制度。

全国人大决定特别行政区制度的方式主要分为两类：一是通过香港基本法作出规定。如香港基本法序言第三段规定，根据《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会特制定《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。二是通过符合基本法的有关法律或决定对基本法所确立的特别行政区制度作出发展和完善。

香港回归祖国25年来，在“一国两制”实践中，全国人大曾多次依据宪法和香港基本法作出有关决定。例如香港回归以前，全国人大通过《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，对香港特区第一届政府和立法会的产生机制和原则作出了规定。2020年5月28日，全国人大通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，对香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制进行了原则规定和制度设计。

全国人大《决定》授权全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二进行修订，系行使宪制权力从国家层面对香港选举制度进行修改完善，符合宪法和香港基本法。同时，根据宪法第62条第2项，全国人大行使“监督宪法的实施”的职权。由于宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，基于宪法监督机关的地位，全国人大常委会有宪制义务保证宪法在全国范围内得到全面准确实施，其中当然包括在特别行政区实施宪法。

宪法是主权的最高体现，也是现代民主国家生存与发展的基础，维护国家主权，首先要维护宪法权威与尊严。长期以来，对宪法在特别行政区的最高法律效力，香港社会存在认识偏差，缺乏高度的共识，由此出现了将宪法和基本法对立、相互隔离甚至以基本法替代宪法等现象。近几年来，香港社会发生了一系列严重损害特别行政区宪制秩序和法治秩序，严重挑战宪法、基本法权威的行为和活动。

全国人大作为宪法监督机关享有宪制权力，也有宪制义务监督宪法在特别行政区的实施，采取包括完善选举制度等有力措施防范和化解风险，确保“一国两制”实践行稳致远。

在全国人大《决定》的框架内实施新选制

根据全国人大《决定》和常委会修法，特别行政区已顺利完成两场选举，对此我们应给予积极的、客观的评价。可以说，两场选举已达到新选制预期的目标。整个选举是在公平公正、安全有序情况下进行的，塑造了良好的政治生态，使选举活动回到正轨，扭转了之前不必要的政治争拗与政治对立。无论是选委会选举，还是立法会选举，人们基于新选举制度的共识，在选举中积极构建民主政治的对话、协商的机制，让选举聚焦民生话题，回应选民的关切与期待。

新选制扩大了民主性，强调选举过程注重体现广泛代表性与民主参与性，五个界别的设计大大增加了体现利益多元化的代表性，更有利于代表香港社会与居民的根本利益。

新选制充分体现政治包容性。新选制吸引具有不同背景的人士参选，体现政治包容性，参选人、候选人具有不同政治光谱，持有不同的政治理念和观点。根据全国人大《决定》精神，“爱国者治港”是推动香港民主发展必须遵循的原则，但同时任何香港居民，只要秉持爱国爱港立场，不从事危害国家主权、安全、发展利益和香港繁荣稳定的活动，都可以依法参与选举。“爱国者治港”并不意味著不允许持不同政见或者主张者存在，更不是压制批评政府的声音。

新选制体现均衡参与。从两场选举的效果看，均衡参与原则得到了落实，塑造新的选举文化。回归以后，香港民主发展进入了新纪元。全国人大常委会在涉及香港政制发展的有关决定中多次强调，香港民主与选举制度的发展，应兼顾社会各阶层的利益，体现社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于资本主义经济发展。均衡参与原则的要义是，保证社会各阶层、各界别、各方面的政治参与，兼顾社会各阶层的利益，反映社会各界的不同意见和诉求，减少立法机关对行政机关的掣肘，维护以行政长官为核心的行政主导体制。由于香港社会的多元构成决定了香港社会阶层、界别之间的利益差异和多样化。为了回应社会各界对均衡参与的关切，全国人大及其常委会通过完善选举制度，既体现选举的广泛代表性，又保障社会各界均衡参与的需求。

当然，对新选制以及运行效果，社会存在不同的理解与认识是正常的。新选制的重要意义在于，一套全新的选举制度能够在非常短的时间内顺利落地，并在实践中取得了积极的成效，这是不容易的事情。

打破传统思维

建立最广泛的“一国两制”统一战线

根据全国人大《决定》和常委会的修法， 2022年5月8日将选举新一届行政长官。我们需要以全国人大《决定》和常委会修改的精神和规定为基础，严格按照法律规定的程序，做好行政长官的选举工作，以丰富新选制的实践。

面对新选制的新实践、新挑战，我们需要认真学习、理解《决定》的核心精神，提高认识《决定》的自觉性。完善选举制度的目的是，全面准确贯彻落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，确保以爱国者为主体的“港人治港”， 发展符合香港实际情况、体现社会整体利益的民主选举制度，以提高特别行政区治理效能。维护国家安全与尊重保障人权，根本上是一致的。依法有效防范、制止和惩治危害国家安全的极少数违法犯罪行为，是为了更好地保障居民的基本权利和自由。

在新选制下，要打破传统的思维方式与认知，团结一切可以团结的力量，建立最广泛的统一战线。新选制的实践，突破了香港一直以来形成的简单以“泛民”或者“非建制”和“建制”两分的政治谱系划分，使社会各界利益在“爱国者治港”的根本原则下，取得最大的共识，塑造开放、稳定、多元而健康的新政治生态。在“爱国者治港”原则下，如过去长期使用的“建制派”、“非建制派”、“泛民派”等表述，已不适应新选制下的政治生态。即便有些用语是特定历史时期形成的，有些是约定俗成，但如果不利于落实“爱国者治港”原则，不利于“一国两制”实践，该摒弃的用语也要摒弃。因为这种传统思维方式与用语，不利于营造多元、宽容的政治文化氛围，很容易给爱国爱港但持有不同政治观点的人贴标签，人为地把爱国力量区分为不同派别，不利于建立最广泛的“一国两制”统一战线，团结社会各界人士，不利于凝聚社会共识。

树立“以人为本”的执政理念

通过新选制的实践，特区政府管治团队应聚焦回应香港社会普遍期待和要求，将“爱国者治港”原则真正融入香港社会治理之中，不要将其口号化、庸俗化与工具化。执政者始终以“百姓为中心”，“让改革发展成果惠及更多群众，让人民生活更加幸福美满”。通过新选制的实践，要让更多市民真正感受新选制所蕴含的理念，分享社会正义、平等与自由，分享“一国两制”实践的红利，以实际的工作成效来赢得广大市民的口碑。

民主的核心在于民众在制度实施中提升认同感和获得感。当前严峻的疫情威胁著香港市民的生命健康安全，基于“生命至上”的法治理念，无论是特区政府，还是立法会议员、选委会委员，要牢固树立以人为本的理念，将防疫抗疫提升到维护人的生命、人的价值与人的尊严的高度。越是经历严峻的挑战，我们越需要回归人性的力量，点亮生命的光辉，凝聚社会共识，珍惜生命共同体。因为有尊严的生命的存在才是建构社会共同体的前提。维护好香港市民的生命健康安全是最大的利益，也是执政者最大的政治允诺。

要把尊重生命转化为社会共识，在全社会树立“生命至上”的理念，切实尊重生命权的价值，不能漠视生命的意义。把敬畏生命作为一切公权力运行的政治伦理，让社会共同体成员真正感受法治对生命权的关怀。

要把预防为主作为保护生命健康安全的有效形式，改变满足于事后究责、事后救济的传统思维，使生命的维护具有合理预期。在风险社会，科技迅速发展的今天，侵害生命的各种风险仍然存在，我们需要有效的预防措施与制度，使新选制的成果真正惠及市民，以创新的思维与机制，做好防疫抗疫，回应市民对美好生活的期待与向往。

（作者系中国人民大学“一国两制”法律研究所所长，全国人大常委会香港基本法委员会委员）