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华润宏观经济与政策研究院
 

香港是世界上人口最为稠密的城市之一，住房需求巨大，土地供给非常不足，人地矛盾十分尖锐，面临突出的住房困局。造成困局的主要原因，在于生态用地严格限制发展、填海面积不断削减、丁权政策的制约等，造成住宅用地难以有效释放，回收低效用地难度极大。为此，需要通过修法缩小郊野公园和棕地范围，回收相关土地，启动较大规模填海造陆计划，与新界丁屋合作土地建设，打破利益格局注重舆论导向等，以化解香港住房困局。
 

香港住房及土地供应现状

香港住宅建设与土地供应密不可分，这方面涉及土地批租、新开发土地供应、公屋供给三方面情况。
 

一是土地批租。土地批租制度是港英时期形成的制度，并延续至今。1841年，英国王室授权港英政府通过拍卖出让土地使用权，逐渐形成现行的土地批租制度。香港回归后，对国有土地继续适用土地批租制度。1997年7月1日特区政府颁布新政，新批租的土地除特殊用地外，租期一律为50年。2003年后政府恢复批租，8年中仅出让住宅用地5公顷，由于土地拍卖市况不佳，政府推出了「勾地」制度，2013年又取消了这一制度。
 

二是新开发土地。据特区政府规划署2019年披露的数据，香港总面积中，郊野公园及荒地约占67%，26%为工商等建设用地，而住宅用地只占7%，这一比例在过去15年几乎保持不变。由此来看，香港并不缺用地，但745万人却都挤在不到7%面积的土地上，平均每1%的土地，负荷超过了100万人，造成香港住房的「贵、小、挤」。
 

三是公营房屋供给。这方面包括公屋（公营租住房屋）与居屋（资助出售房屋）两种。目前公屋住户有75.6万户，公屋由特区政府组织兴建、只租不售，租金相比市场价格远为低廉，根据收入指数每两年调整，适合中低收入家庭居住。对于有经济困难的公屋租户，房委会还设有租金援助计划。居屋由特区政府组织兴建、可卖给市民，售价相对较低，但密度大、环境品质不佳。

按照港府规划，未来20-25年内要提供100万套住宅，但是土地缺口仍然巨大。规划署估算未来30年的土地需求将不少于48平方公里，除了已落实或已规划的发展项目能够供应的36平方公里土地，长远至2046年，香港的土地缺口超过12平方公里。

香港住房面临的制约因素

香港住房问题的核心症结在于住宅用地供应长期不足，相关土地和法律制度的不合理安排、利益群体对民众认知的错误引导等都起到了推波助澜作用。
 

（一）极为严格的生态用地发展限制政策与人居需求产生了突出矛盾。香港延续欧洲部分国家所秉承的可持续发展理念，颁布了相关政策禁止损害树木和灌木，形成了大量郊野公园。随后，通过《郊野公园条例》《海岸公园及海岸保护区规例》等一系列政策法规，郊野公园逐渐成为土地开发的禁区。截止目前，香港超过415平方公里的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发，成为了满足强劲增长人居需求的重大障碍。
 

（二）填海造陆屡次被环保人士批评造成填海面积不断削减。1887年以来，香港填海造陆面积超过69平方公里，占建成区面积的25%，约容纳了香港27%的人口与70%的写字楼。从上世纪90年代中期，香港环保运动兴起，香港「保护海港协会」成立。该协会不断施压特区政府，导致相关填海计划搁置，并于2004年在香港终审法院推翻了湾仔北填海计划，确立了有迫切及凌驾性的当前需求、没有其他可行办法、对海港的损害减至最少等三项填海原则。从此，香港填海规模急剧缩小，2005至2009年间填海造陆面积只有84平方公里，2010至2013年则降至8万平方米，填海造陆这个增加香港建设用地的重要途径被逐步封紧。
 

（三）沿用港英政府时期的丁权政策极大制约了住宅用地有效释放。当年港英政府在新界征地建设新市镇，为了减少新界居民抗议阻力而施行了丁权政策，即香港新界男性原住民成年后，有权向港英政府申请法定土地，兴建一栋不超过3层、面积不超过200平方米的住宅，即丁屋。香港回归后，特区政府沿用该政策。目前，香港占比7%的住宅用地中有44.8%的用地属于乡郊居所，被用于兴建乡村式发展、低强度开发的住宅，这些住宅仅居住了不到一成的人口。香港土地开发潜力最大的新界却是受丁权政策影响最大的区域，大量用地不得不被用于乡村式发展。
 

（四）特区政府回收低效用地开发难度极大、耗时极长。香港可发展土地不足，回收郊区利用效率低下土地成为特区政府增加土地房屋供应的重要策略。然而，由于土地使用权分散，特区政府回收土地须咨询公众意见，往往触发争议而不断搁置，进一步加剧土地短缺问题。如「新界东北发展计划」自2008年立项以来，部分社会团体以毁坏村民家园、破坏生态农业、涉嫌利益输送、反对香港内地融合、浪费财政予以反对，直到2014年6月前期工程拨款申请才获得立法会通过。同时，全港农地有超过三分之二囤积在各大开发商手中闲置，仅香港四大地产家族（恒基地产、新鸿基地产、新世界发展及长实集团）持有的农地面积就达10平方公里，足以兴建80万个单位。这些开发商拿地后却不开发，坐享升值。

总之，香港的住房问题根源在土地制度，经过上百年的制度运行积淀和发展，形成了众多法律约束条款和禁区，也形成了众多的利益集团交织其中，使香港住房成为政治稳定、经济发展、民生福祉、生态环境的综合性问题，也成底层不满、中产焦虑、社会动荡的导火索，动手解决的困难不容小觑。

对香港住房和土地市场的
展望及思路建议

据统计，2004-2019年香港家庭月收入中位数只增长78%，但房价涨幅却是391%。住房问题的解决，关系民生福祉、港人的获得感幸福感。国务院港澳办夏宝龙主任、中央人民政府驻港联办骆惠宁主任多次对香港住房问题表达关切，期盼告别㓥房。林郑月娥行政长官在2021年施政报告中表示，将通过在北部都会区发展、东涌填海工程等措施，收回700公顷土地，用于兴建35万个公屋、10万个私营单位；并表示会将面积达300平方公里的北部都会区规划成92万套住房、可容纳250万人口的宜居宜业宜游的国际创新科技中心。短期会通过给予住房补贴、修改规例遏制㓥房加租等措施，缓解住房负担重的问题。解决土地房屋困局是所有特区政府管治者的责任，要从维护全港市民的根本利益出发，统筹政治稳定、民生福祉和生态保护，坚持房住不炒的总体定位，遏制资本炒作，更好发挥公屋在保障基本住房服务的积极作用，形成「公屋—居屋—私人住宅」的多主体供给、多层次住房供应体系。为此，提出以下建议，希望不断改善香港最贫困群体和中等收入与群体的住房条件。
 

（一）修订相关法规政策，缩小郊野公园和棕地范围，坚决回收相关土地。这方面需要克服来自环保团体的阻力，全面审视、检讨所有郊野公园的生态价值、服务和用途等，缩小部分郊野公园面积，为解决住房问题释放空间。建议修订《郊野公园条例》中有关土地征收开发条款，适当简化公众咨询、技术评估、环境评估等程序，重点利用郊野公园内生态价值不高、公众享用价值较低、位于边缘地带的土地作为公营房屋。同时，还要克服来自囤积大量土地的发展商的阻力，充分利用《收回土地条例》，加大力度收回需要做公共用途的私人土地。加快修订相关法律条款，明确将建设公屋作为公共用途，加大对回收土地的司法支持。
 

（二）启动较大规模填海造陆计划，扩大香港土地供给。填海获得的土地没有历史产权问题，能够在最短时间内被政府掌控，应当作为扩大香港土地供给的最重要举措。建议加速修订《保护海港条例》，扫除填海重要法律阻碍，积极推动「明日大屿愿景」计划。特区政府要努力开展针对环保和海洋生物保育领域专业人士的宣传引导工作，大力争取民众支持。同时，以未来土地开发收益作为还款来源试点发行填海造陆专用债券，充实填海资金，加快进程。
 

（三）与新界丁屋合作土地建设，提高开发强度和密度。借鉴国内旧城改造经验，在保障原住民核心利益的基础上，通过探索创新公私合作开发等模式，在预留丁屋土地上与原住民合作协商开发，提高土地容积率和开发强度，同时给予原住民适当经济补偿，实现增量式改革。
 

（四）减少利益集团对公共政策的干扰。特区政府需要旗帜鲜明树立为全港市民利益服务的宗旨，不摇摆、不回避。同时，加强与香港公共知识分子和主流舆论宣传媒体合作沟通，揭露本质、阐释政策、消除顾虑、教育民众、启迪民智，保障香港住房土地开发不被利益集团包装下的所谓「民主」声音所干扰。

本文发表于《紫荆论坛》2022年1-2月号第32-35页