《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

常 乐 I 暨南大学筑牢中华民族共同体意识研究基地及澳门研究院教授、研究员

保持港澳长期繁荣稳定一直是中国共产党治国理政的一项重大课题。尤其在当前「两个大局」背景下，「一国两制」在国家治理体系中的重要性进一步凸显，一方面它被确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略，另一方面它也是国家治理的一项显著优势，因此如何在法治轨道上将港澳纳入国家治理体系和通过坚持与完善「一国两制」制度体系来推进国家治理体系和治理能力现代化也就自然成为摆在党和国家面前的一项重要战略任务。依法治港是习近平法治思想的重要组成部分。在中共十八大以来所形成的习近平治港方略中，其最显著的特征就是严格依照宪法和基本法管治香港以及围绕维护国家主权、安全、发展利益这一目标来构建香港的法律制度体系。

2020年11月16至17日，中央全面依法治国工作会议首次对习近平法治思想作了深入系统阐述，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。

2021年10月28日，中央全面依法治国委员会守法普法协调小组组长黄坤明在第九次全国法治宣传教育工作会议上指出，深入学习宣传贯彻习近平法治思想，是我们必须牢牢抓在手上的重大政治任务。要把习近平法治思想作为各级党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，全面纳入干部教育体系、国民教育体系和社会教育体系，增强全党全社会学习贯彻的思想自觉和行动自觉。

习近平治港方略中的法治思想内涵丰富、博大精深、体系完备，指导、型塑著近年来香港「一国两制」法治实践并取得了一系列重大法治成果，给香港社会带来了由乱及治、由治及兴的重大转折。

一、依法治港、依宪治港是习近平法治思想的重要组成部分。

保持港澳长期繁荣稳定一直是中国共产党治国理政的一项重大课题。尤其在实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界面临百年未有之大变局的今天，「一国两制」在国家治理体系中的重要作用进一步凸显，一方面它被确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略，另一方面它也是我国国家治理的一项显著制度优势。因此如何在法治轨道上将港澳纳入国家治理体系，以及通过坚持和完善「一国两制」制度体系来推进国家治理体系和治理能力现代化，也就自然成为摆在党和国家面前的一项重要战略任务。

依法治港是习近平法治思想的重要组成部分。中共十八大以来所形成的习近平治港方略中，其最显著的特征就是严格依照宪法和基本法管治香港以及围绕维护国家主权、安全、发展利益这一目标来构建香港的法律制度体系。这里结合中共十九大、十九届四中、五中全会精神与习近平法治思想，对习近平治港方略中的法治思想谈些初步学习体会和认识。

二、始终坚持中国共产党对「一国两制」方针的领导。

邓小平早就指出了中国共产党创立和领导「一国两制」方针的历史事实：「和平统一祖国的方针，是我们党的十一届三中全会以后制定的」；「我们对香港、澳门、台湾的政策，也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的，没有中国共产党，没有中国的社会主义，谁能够制定这样的政策？没有哪个人有这个胆识，哪一个党派都不行」。

香港回归以后，中国共产党对「一国两制」方针的认识逐步得到深化。2004年9月中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题的论断；2007年10月中共十七大报告进一步指出，保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题；而2012年11月中共十八大则明确概括出「一国两制」方针的根本宗旨，就是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。

在中共十九大上，中共中央总书记习近平正式宣布「一国两制」为全党全国人民坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略；在中共十九届四中全会上，更将「一国两制」确立为国家治理的一项显著制度优势，并从国家治理体系和治理能力现代化角度要求继续坚持和完善「一国两制」制度体系。加之由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的粤港澳大湾区建设以及深圳中国特色社会主义先行示范区建设等国家战略的有序展开。至此，中国共产党对于「一国两制」方针在当前「两个大局」背景下的战略地位、战略规划、战略布局已趋于成熟，其战略价值的全面性、系统性、长远性日益凸显。可以说，中国共产党对「一国两制」方针的领导，居于习近平治港方略的首要位置。

三、始终坚持依法维护国家主权、安全、发展利益，维护香港长期繁荣稳定。

习近平总书记指出，「一国两制」的提出首先就是为了实现和维护国家统一。在中英谈判时期，我们旗帜鲜明提出主权问题不容讨论。香港回归后，我们更要坚定维护国家主权、安全、发展利益。当然，习近平总书记更加深刻的注意到，当前「一国两制」在香港的实践遇到一些新情况新问题。香港维护国家主权、安全、发展利益的制度还需完善，对国家历史、民族文化的教育宣传有待加强，社会在一些重大政治法律问题上还缺乏共识，等等。解决这些问题，就是要全面准确理解贯彻「一国两制」方针，严格依法维护「一国两制」根本宗旨。因此，必须做好如下工作：

首先，要严格遵守并切实维护由宪法和基本法共同构成的特区宪制基础。习近平总书记指出，回归完成了香港宪制秩序的大转变，宪法和基本法共同构成了香港特区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是特别行政区制度的法律渊源；基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了香港特区实行的制度和政策，是「一国两制」方针的法律化、制度化，为「一国两制」在香港特区的实践提供了法律保障。十九届五中全会通过的建议也强调，要坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，落实中央对特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益和特别行政区社会大局稳定。

严格遵守并切实维护由宪法和基本法共同构成的宪制基础，就要始终准确把握「一国」和「两制」的关系。「一国」是根，根深才能叶茂；「一国」是本，本固才能枝荣。在具体实践中，必须牢固树立「一国」意识，坚守「一国」原则，正确处理特区和中央的关系。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。

其次，要严格依照宪法和基本法办事。习近平总书记强调，要坚持依宪治国、依宪执政。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。十九届四中全会决定指出，要严格依照宪法和基本法对香港特区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定，绝不容忍任何挑战「一国两制」底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。

具体而言，就是要把中央依法行使权力和特区履行主体责任有机结合起来，要完善与基本法实施相关的制度和机制，要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育，这些都是「一国两制」实践的必然要求，也是全面推进依法治国和维护香港法治的应有之义。

最后，要不断完善和健全维护国家主权、安全、发展利益的法律与制度。2017年习近平总书记在视察香港时的讲话以及十九大报告中，都明确提出了要「完善与基本法实施相关的制度和机制」。随之针对香港特区的国安「漏洞」问题，十九届四中全会的决定则进一步强调要「完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制」「健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度」。十九届五中全会通过的《建议》更加强调要加强国家安全体系和能力建设，指出要完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法治体系、战略体系、政策体系、人才体系和运行机制，完善重要领域国家安全立法、制度、政策。

当前中央和香港特区都在加紧落实习近平总书记关于依法治港和健全香港特区法律制度的要求。从中央角度看，全国人大及其常委会制定颁布的香港国安法和作出的关于香港特区立法会议员资格问题的决定；从香港角度看，特区政府有关部门正在致力于完善公务员宣誓制度、国民教育制度、立法会议员资格审查制度等相关制度，都是这方面的明证。

四、始终坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，努力构建具有中国特色的「一国两制」法律体系。

习近平总书记指出，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。而「一国两制」作为中国共产党的一项基本方略，并作为国家治理的一项显著优势，因此「一国两制」法律制度体系在推动与保障国家治理能力和治理体系现代化方面具有重要作用。

已如上述，中共十九届四中全会已从国家治理体系和治理能力现代化角度对坚持和完善「一国两制」法律制度体系作出了具体工作部署。而在24年的「一国两制」香港实践中，中央和香港特区一道坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，在「一国两制」法律制度体系的构建上走出了一条具有中国特色的道路，这条法治道路也确保了回归以来「一国两制」香港实践取得了举世公认的成功。

具有中国特色的「一国两制」香港法律制度体系大致呈现出如下结构和内容：最上层是由宪法、基本法以及香港国安法组成的具有宪制性质的法律；第二层是由全国人大及其常委会根据宪法和基本法对基本法或涉及中央特区关系以及特区不能解决的重大问题所作出的相关解释和决定，它们由第一层的法律派生出来，但在特区也具有最高法律地位；第三层是由中央作出的涉及香港经济社会重要事务的决定、意见、建议、规划、纲要等等，如粤港澳大湾区发展规划纲要、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见、制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议等，这些重要政策性文件虽对特区没有直接法律约束力，但能起到政策引导和规范作用；最下层是由香港现行的普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等组成，只对特区自身起到法律规制作用。

上述四个层级的法律体系是一个有机整体，完整体现了「一国两制」方针的法律化、制度化。前三个层面更加强调了香港特区的「一国」属性和原则，第四个层级则保障了特区自身的资本主义特点和优势。应该说，当前香港特区的「一国两制」法律体系日益健全，但是仍然要继续在这一法律体系的上下统贯、有机联系、协同配合方面下大功夫。

另外，在这次中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记还强调指出了青少年法治教育及司法体制改革的重要意义，要求「普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养」，「要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义」。相信这些对当前香港的法治教育和司法改革工作也有重要指导与促进作用。

参考文献：

1.《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版。
2.习近平：〈在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话〉，人民日报，2017年7月2日。
3.〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉，人民日报，2019年11月6日。
4.本书编写组：《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2020年版。

本文发表于《紫荆论坛》2022年1-2月号第27-31页