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刘兆佳｜香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长

中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（《决议》）中，中央总结制定了一整套新的对港政策，也是对十九大以来治港政策的总结，其主旨是让香港得以在良好的条件下全面和准确落实「一国两制」。本文分析在中央新的治港政策下，香港新政治格局的特征，展望香港特区在新政治格局下治理动向。

中央制定新的对港政策

在2021年11月11日由中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（《决议》）中，作为「一国两制」方针的创立者的中国共产党总结制定了一整套新的对港政策，其主旨是在香港饱受严重暴乱蹂躏的时刻和之后进行根本性的拨乱反正的工作，彻底扭转香港自回归祖国后政治动荡不止、管治艰难失效和国家安全受到威胁的局面，让香港得以在良好的条件下全面和准确落实「一国两制」。这套新政策在2019年10月的中共十九届四中全会上已经基本形成，并陆续有序付诸实施。中国共产党之所以要制定新的对港政策，是因为香港过去十年左右出现了对「一国两制」实践极为不利，并对国家的统一和安全构成严峻威胁的局面。这个局面之所以出现，是因为香港内外敌对势力特别是美国和台湾阴谋在香港策动大型政治斗争和动乱，妄图夺取香港特区管治权，并把香港变成危害中国国家安全和领土完整的颠覆基地。2019年爆发的、带有严重暴力成分的「颜色革命」更令香港危如累卵，迫使中央不得不出手平息动乱、重建政治政制秩序和挽救「一国两制」。面对如此强大对手的进攻，香港特区政府和爱国力量完全不具备妥善应对的智慧和能力。倘若中央不果断出手，香港特区和国家都会同蒙其害，「一国两制」亦将会无以为继。
 

中共中央的《决议》严正指出：「一个时期，受各种内外复杂因素影响，『反中乱港』活动猖獗，香港局势一度出现严峻局面。」《决议》阐述了中央在新形势下全面和长期的对港政策：「党中央审时度势，作出健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权、完善特别行政区同宪法和基本法实施相关制度机制的重大决策，推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制、制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》、完善香港特别行政区选举制度，落实『爱国者治港』原则，支持特别行政区完善公职人员宣誓制度。中央人民政府依法设立驻香港特别行政区维护国家安全公署，香港特别行政区依法设立维护国家安全委员会。中央坚定支持香港特别行政区依法止暴制乱、恢复秩序，支持行政长官和特别行政区政府依法施政，坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务，严厉打击分裂、颠覆、渗透、破坏活动。全面支持香港、澳门更好融入国家发展大局，高质量建设粤港澳大湾区，支持港澳发展经济、改善民生，增强港澳同胞国家意识和爱国精神。这一系列标本兼治的举措，推动香港局势实现由乱到治的重大转折，为推进依法治港治澳、促进『一国两制』实践行稳致远打下了坚实基础。」

香港新政治格局初步形成

中央的对港新政策彻底告别了过去的「不干预」和「不干预但有所作为」的较为被动的对港政策，转为由中央主导和领导、特区政府配合下对香港特区推行一整套有系统的制度改革和建设工程，彻底改变香港的政治形态和管治方式，为「一国两制」行稳致远、维护国家安全、「爱国者治港」、「行政主导」、香港的长治久安、促进香港的繁荣稳定、破解香港的深层次矛盾和加快香港融入国家发展大局营造必要和良好的条件。过去两年，这项庞大的、史无前例的政治工程正在稳妥、有序和有效地推进落实。香港国安法的实施基本上已经平息了香港持续多年的动乱，社会大体上回复了秩序和平静，暴力事件几乎绝迹。作为香港动乱始作俑者的内外敌对势力受到了相当的打击和遏制，众多敌对分子和组织逃离或撤离了香港，不少反中乱港的组织亦偃旗息鼓或转趋低调。整体而言香港的反对势力正在走向式微衰败分化，其群众基础不断萎缩。中央对在新形势下治理香港特区的爱国者的要求已经清楚列出，尤其要求他们具备「国之大者」的思维意识、国际视野和治理香港的智慧、能力和担当。新的选举制度把所有反中乱港分子排除在选举制度和管治架构之外，让香港的政权机构牢牢掌握在爱国者的手中。爱国阵营日益壮大和愈趋团结，战斗力有所上升，越来越能够掌握对重大政治议题的话语权。行政立法关系在反对派退出上一届立法会后已有明显的改善，「拉布」情况绝迹，行政决策过程相比以前远为畅顺有效，「行政主导」初步实现。特区政府开始可以集中资源处理各类经济社会民生问题。在中央的支持下，香港融入国家发展大局的过程提速，特别体现在深圳和前海与香港的密切合作、香港积极参与粤港澳大湾区的建设和认真落实「十四五」规划上。全体公务员完成了效忠国家和特别行政区以及拥护基本法的宣誓程序。国民教育、爱国主义教育、历史教育、国家安全教育、宪法和基本法教育在学校和社会稳步推进。反中乱港媒体如《苹果日报》等几乎全部「寿终正寝」，难复「当年之勇」。电影、电视、电台、网上媒体、文化、出版和艺术领域逐步扫除反共反中势力的把持。各种「软对抗」行为得到一定的监察、约束和惩治。反共、反中央、反政府、反精英、反权威、反爱国阵营和敌视国家与内地同胞的叫嚣和行为大为收敛。总的来说，中共中央的新对港政策已经初见成效，取得可喜的阶段性成果。
 

在新选举制度下举行的选举委员会、立法会和行政长官选举环环相扣。完善选举制度是中央对港新政策的核心，也是确保「爱国者治港」的关键制度因素。选举委员会选举和立法会选举已经分别在2021年9月19日和12月19日顺利完成。候选人资格审查委员会保证了所有候选人都是爱国者。反中乱港分子深知「入闸」无望，所以没有派代表参选，但却转为与外部势力沆瀣一气，用各种或明或暗的言行来抹黑和抵制选举，然而却无碍两场选举的成功举办。在这两场选举中，候选人大体上进行了「君子之争」，把主要的选举议题集中在长期以来困扰香港的深层次经济、社会和民生问题上，树立了文明、理性和正气的新选举文化，扭转了过去一直以来选举围绕着政治议题而进行政治斗争、暴力相向和人身攻击的局面，对在饱经磨难后的香港重建「风清气正」、相互尊重、理性务实的政治文化起了示范和推动作用，有助于改变过去的种种政治歪风邪气，对香港长远的政治稳定和社会安宁有利。
 

在爱国者主导下，立法会的运作和行政立法关系将会出现新气象和新形态。与过去的立法会不同，2021年12月19日依照新的选举制度选举产生的新的立法会不但为爱国者所主导，更有着众多的没有政党背景、拥有良好教育、专业事业有成和与内地有密切联系的新成员。过去立法会为政党倾轧，被政党政治和政治斗争主导的局面不复存在。新立法会的组成更能够反映和代表广大香港人的经济、社会、民生和文化利益和诉求，更能承担破解香港深层次矛盾的任务。所以，新立法会应该是一个「问题导向」或「解决问题」的政治机构，也因此更能发挥联系社会各阶层各方面的作用。以爱国者为主体的新立法会肯定会为特区政府提供稳定和可靠的支持，让特区政府得以有效管治和顺利推行政策。与此同时，人才济济的立法会又可以凭藉个别立法会议员的专长和经验为政府出谋献策，有建设性地监察政府，以及通过政策辩论和法案审查提升政府工作和政策的质量。更重要的是，由于日后所有立法会议席都会出现竞争、议员「自动连任」成为「明日黄花」，可以预期全体立法会议员都会兢兢业业、认真努力做好自己的工作，以优良的成绩谋求连任和建立个人的政治事业，借以取得选民和中央的信任。过去，在基本法起草期间，起草委员们期望香港特区的行政立法关系是一种「既相互制衡又相互配合，而又以配合为主」的良性互动关系。这种关系肯定在未来会得以实现。过去在立法会内频频发生的「拉布」、对抗、相互攻讦和暴力冲突的乱象应会成为历史陈迹。
 

选举委员会和立法会的新组成方式和选举都有利于壮大和团结爱国力量。暴乱平息后，反中乱港势力被排拒于选举过程和管治架构之外，选举竞争再也不是激烈和恶性的政治冲突，香港各界开始聚焦于实务问题。中央决心贯彻「爱国者治港」原则，不同背景、阶层和立场的爱国者的参政议政意欲高涨，不断有社会精英决意参加爱国阵营，热情和积极地投入选举委员会和立法会的选举之中。一些尚未「泥足深陷」的反对派人士也表明愿意成为爱国者的意向。爱国力量因此在新的政治形势下得到了前所未有的发展和扩大的机遇，为「爱国者治港」的实现带来了很好的条件。与此同时，中央在强化爱国力量上担当了不可缺少的领导、团结和监督作用。尽管爱国阵营的多元化和多样性因为其壮大而变得复杂，但在中央的协调下，爱国阵营并没有因此而出现分化冲突的问题，仍然能够以团结一致的态势与内外敌对势力周旋。
 

今后，无论是选举委员会委员或者立法会议员都会积极联系群众，为爱国力量开拓更广阔和坚实的社会支持基础，也通过这些群众工作拉近民众与特区政府的距离，让政府更能「接地气」和「急民众之所急」。尽管超过一半的立法会议员并非通过地区直选产生，但中央和爱国阵营却仍会要求那些议员设立各种渠道和机制让自己可以经常与普罗大众保持接触，争取成为群众可以信任的代表或发言人，整合他们的利益和立场，把他们的声音和诉求带进立法会和特区政府的工作之中。一个越来越拥有广泛群众支持和信赖的爱国阵营肯定对有效管治和良政善治有莫大帮助。
 

在2022年3月举行的行政长官选举必将是一场以一个更强大和更有代表性的爱国阵营为支撑的重要选举。要赢得香港特区的最高政治职位和实践个人政治抱负，所有行政长官选举的候选人除了是得到中央器重和信任的坚定爱国者外，他/她一定要能够协调好和照顾好不同方面和阶层的爱国者的利益和分歧。换句话说，未来的行政长官需要担当爱国力量的领导者、团结者和发展者，才能得到爱国阵营的爱戴和拥护，也只有这样他/她才能赢取中央的信心和支持。过去几届行政长官选举导致了一定程度上爱国阵营的内讧分化，不但削弱了爱国阵营的团结，打击了爱国人士的声誉，妨碍了特区政府的施政，更令人扼腕的是让反中乱港分子有机可乘。事实上，作为行政长官的选举人、40名立法会议员的选举人和所有立法会议员的提名者，选举委员会能够确保行政长官和立法会在众多政治和政策的立场上的差异不会太大，也会积极推动行政立法合作。选举委员会委员能认真负起监督行政长官和立法会的责任，而经由选举委员会选出来的40名立法会议员比其他由功能团体和分区直选产生出来的议员会更倾向从国家和香港的大局看问题，而其他议员亦会慎重考虑选举委员会「以大局为重」的意向。
 

过去几年，在中央积极主动行使全面管治权、爱国阵营不断扩大和「行政主导」走向实现的大环境下，香港的管治格局也发生了重大的变化。在中央的推动下，爱国阵营的规模会不断扩大、政治光谱会越来越广濶、各类人才会越来越多、组织性和纪律性会不断加强，更会逐步形成一个坚实的管治联盟，为特区政府提供有力的政治支撑，而特区行政长官和主要官员更会是这个管治联盟的主要成员，并担当一定的领导角色。从今以后，中央、特区政府和那个以爱国者为主体的管治联盟将会共同组成一股庞大的和强势的管治力量。在中央的领导下，中央、爱国力量和特区政府在特区的管治上分工合作。中央主要负起处理重大宪制、政治、安全和发展事务的责任。特区政府在高度自治下依法对香港进行治理、破解香港的深层次矛盾和推动香港融入国家发展大局。管治联盟则在社会上为中央和特区政府建构社会和民意支持基础、并在香港内部和外部以民间力量身份争取「一国两制」和「香港故事」的话语权。在中央的指导和支持下，特区政府和管治联盟绝对有能力驾驭香港复杂多变的政治局势和对内外敌对势力实施有效遏制，维护好国家安全，推进香港的发展，为香港的繁荣稳定和长治久安提供长期、有力和稳定的政治和制度保障。
 

综上所述，香港国安法、选举制度改革、三场重要（选举委员会、立法会和行政长官）选举先后出现后，一个以「爱国者治港」，中央、特区政府和爱国力量合建的管治力量的崛起，以及内外敌对势力受到遏制为主要特征的新政治格局在香港基本上已经形成，为日后「一国两制」在香港的全面和准确实践初步打下了扎实的根基。在这个基础上，后续的工作对于彻底巩固「一国两制」的成功贯彻极为关键。按照《决议》拟定的整体布局，这个体现「爱国者治港」的强大管治力量将会在几个方面继续推展工作。

新政治格局下的香港治理展望

毫无疑问，思想和教育工作乃重中之重，也是「一国两制」得以行稳致远的「不二法门」。长期以来，除了中央对「一国两制」的诠释外，还有一个由内外敌对势力宣扬的对「一国两制」的「另类诠释」。这个「另类诠释」把「一国两制」理解为一个「香港优先」的方针、将香港当作一个「独立政治实体」、拒绝承认由国家宪法和基本法共同构成的新宪制秩序、否定中央的全面管治权、要求香港的管治者只需要对港人负责和不接受香港有履行维护国家安全的责任。毋庸讳言，这个「另类诠释」在香港的影响力极大，尤其在年轻人当中，而且是内外敌对势力在香港得以不断策动政治斗争、捞取政治资本和扭曲「一国两制」实践的首要「思想武器」。未来一段长时间内的关键工作是要荡涤这个「另类诠释」对港人的毒害，把邓小平和中央对「一国两制」的权威诠释树立为唯一的对「一国两制」的理解，彻底结束两种「一国两制」诠释并存的荒谬局面。「一国两制」、国家宪法和基本法的思想教育工作应会在香港社会、学校和媒体长期和认真推行。
 

另外一个重要的思想教育工作是要通过大力推展国民教育、历史教育、国情教育和国家安全教育来提升港人特别是年轻人的国家观念、民族意识、国民责任感自豪感、对国家制度和发展模式的信心，加强港人与内地同胞的感情和利益联系，从而带动「人心回归」和彻底扫除「港独」和其他本土分离主义的危害。主要的具体内容将会包括：近代中国的屈辱历史，中国共产党团结带领中国人民从站起来、富起来到强起来的历史过程，中华人民共和国成立后在各方面取得的重大成就，中国在国际上的地位和影响力的提升，国家面临的各种安全威胁，中国共产党作为「一国两制」的制定者、执行者和捍卫者的角色，港人在「一国两制」下对国家的责任和义务，中国的治理模式和发展战略等。
 

再有一个重要的思想教育工作是对香港的「殖民地」历史作出客观和真确的梳理和论述，摆脱那些从西方、「殖民地」管治者、「港独」和本土分离分子的角度对香港历史的歪曲和偏颇论述，并从中国人的视角出发，把香港历史嵌入中国历史的大图景之内进行叙述和分析。这些工作实际上带有浓厚的「去殖民化」的意味。尤其重要的是扫除过去过度美化殖民管治的各种论述，剖析「殖民地」时期众多不公不正的东西和现象，尤其是种族歧视和殖民政府专横跋扈管治方式，重现国家和华人在香港发展中所作出的贡献，破除港人特别是年轻人对英国殖民统治者的错误认识和盲目缅怀，改变港人「崇洋媚外」的病态心理，消除港人在西方人面前的「自卑感」和提振他们作为中国人的自信自尊。
 

维护国家安全的法律制度和执行机制会不断强化。香港国安法的制定和实施已经在相当程度上缓解了国家安全的威胁，而又同时激活了那些与维护国家安全有关的本地法律比如公安条例、刑事罪行条例和社团条例。基本法第23条的本地立法工作可望尽快展开，在反中乱港势力无力阻挠下应该会顺利完成。鉴于在复杂多变、美国和西方竭力遏制中国崛起的新国际环境下国家安全威胁的多样性、复杂性，乃至新的国家安全威胁仍会纷至沓来，与23条有关的法例必然会更为详尽、更能满足在新的形势中维护国家安全的需要。事实上，维护国家安全的工作和立法是 「永远在路上」的重要任务，在23条本地立法完成后，将来仍然会有其他的维护国家安全的法律，特别是那些与金融安全、网络安全、政治安全和文化安全相关的法律。
 

各种强化香港特区政权的工作和部署在未来会大步开展。首先，中央对行政长官和特区政府的领导、指导和监督将会在制度化、具体化和法律化的基础上大为加强，尤其在对行政长官和主要官员的选拔、监督和任免上。中央将要求特区政府的领导班子能够充分了解国家的大政方针和中央的对港政策，并在治理香港时鼎力支持和密切配合。中央要求特区的领导班子必须对国家和香港有担当，在治理香港时要体现出高超的政治智慧、远见、能力、勇气和对社情民意的掌握。中央官员和特区官员之间的联繋和合作会不断加强，中央会积极运用对行政长官发出指令的权力和进一步完善行政长官向中央述职的制度。中央与立法会的关系会进一步强化。
 

人大释法会走向常态化，以确保行政、立法和司法机关的行为和决定不会违反基本法。过去反中乱港分子把人大释法丑化为「洪水猛兽」，在香港社会造成了非常恶劣的影响和后果。中央过去对人大释法有不少政治顾虑，使得一些违反基本法的事情没有得到及时的纠正，比如现在仍然是香港法律一部分的香港终审法院对2001年庄丰源案的错误裁决。今后，在拨乱反正的大原则下，人大释法将会是中央用来「纠偏」的重要手段，而为了避免最终要走到人大释法那一步，中央会通过不同渠道公开表明中央对基本法个别条文的态度，让各方面特别是香港法院有所依循。中央秉持的不容基本法被侵犯的坚定立场必然会促使各方面特别是司法机关小心和认真对待基本法，从而减少不符合基本法情况的出现的机会。与此同时，在相互配合下，特区政府和立法会将更有能力捍卫香港的法治和秩序。就算日后出现一些法官对反中乱港分子网开一面的事例，在立法会的支持下，特区政府也可以较前容易制定新法律或修改旧法律来严肃应对，比如改变对一些罪行的定义和罚则，从而对司法机关施加必要的提醒和约束。
 

在新的政治形势下，行政长官和他/她的领导班子会加强对公务员队伍的驾驭、考核和引导。不容否定的事实是，在那个由「殖民地」政府培育出来的庞大公务员队伍中，有部分公务员对国家、中央和特区政府心怀二志、表里不一，甚至与反中乱港头目互通款曲，对特区的管治甚为不利。在「修例风波」期间，部分公务员竟然公开举办反政府集会，为黑暴分子张目，严重损害特区政府的政治威信。在香港恢复稳定和秩序后，除了极少数人外，所有公务员都已经庄严宣誓效忠国家和香港特区以及拥护基本法。新入职的公务员必须对「一国两制」和基本法有起码的认识。中央和特区政府也会加强对公务员的思想教育，提升他们对国家民族的认识、情怀和责任。公务员学院的成立，将助推建立一支有利于「一国两制」落实和特区有效管治的公务员队伍。
 

强大的管治力量的形成，对加快推动香港融入国家发展大局和破解香港的深层次经济、社会和民生矛盾非常有利。这两个趋势的发展将会在相当程度上对香港的资本主义作出必须的和有建设性的改良和重塑。回归以来，香港那种「放任」的资本主义已经为香港带来了很多恶劣的后果，比如财团垄断、财富集中、贫富悬殊、产业结构狭窄、年轻人上流机会匮乏等。特区政府奉为圭臬的「积极不干预」哲学却对此无动于衷、令特区政府难以有所作为，甚至会出现「懒政」的情况。长此下去，香港的繁荣稳定肯定不保，而不断累积的社会怨气将会转化为治安不靖和政治动乱。在新的政治稳定的环境中，中央和广大港人都要求特区的管治方式和发展路向作出重大的调整，主要目标是要让香港能够更好的利用国家发展和中央政策为香港所带来的发展机遇，踊跃参与和配合国家的发展。在持续发展的基础上，特区政府则以积极有为和以民为本的姿态构建一个更公平公义、富同情心和「共同富裕」的香港资本主义社会。过去那个坚持「积极不干预」的特区政府应该会成为历史陈迹。特区政府的职能的重新定位也将会对它的财政政策、税收政策、产业政策、社会福利政策、土地房屋政策、医疗卫生政策、教育政策、移民政策和人才政策带来相应和深远的转变。
 

早在1984年10月3日，邓小平先生已经预见性地说过：「我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方面发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是确定无疑的。」当然，要改良香港的资本主义并不容易，在「五十年不变」的原则下也不宜作过激的改变，但在新的政治格局和中央的大力支持下，一个更能造福广大港人的资本主义体系有望形成。这个新资本主义将是香港长期繁荣稳定的基石，也是「一国两制」得以行稳致远的保证。

结语

总而言之，从一开始，「一国两制」已经是中央改革开放战略的重要一环，其作为重大国策的意义亦随着时间的推移与日俱增。在2017年发表的中共十九大报告中，在 「新时代中国特色社会主义思想和基本方略」的14 项重要工作中，「坚持『一国两制』和推进祖国统一」是其中一项。习近平总书记在报告中明确指出：「保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。」所以，鉴于其对国家民族的重大战略意义，「一国两制」是必须成功也必能成功的基本国策。今天，香港回归祖国已经到了「五十年不变」的中段，在回归后的绝大部分时间里，虽说大体上「一国两制」在香港的实践基本不错，但难言「一国两制」在香港已经全面和准确落实，反之不少破坏和干扰「一国两制」实施的因素越来越多、也越来越难以由特区政府和港人单独应付。中央在香港「一国两制」存亡绝续时刻断然决然出手，充分运用其享有的全面管治权，以霹雳手段进行犁庭扫穴、拨乱反正、振衰起弊，将「一国两制」在香港的实践首次纳入正轨。可以预言，在未来的25年中，「一国两制」在香港的实践的机制和内涵必将在不断改革和进步的基础上越来越丰富，为「一国两制」的初心达成和行稳致远提供坚实的保障。

本文发表于《紫荆论坛》2022年1-2月号第2-9页