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曾    悠 I 澳门创新发展研究会研究顾问  

卜    乐 I 海国图智研究院秘书长

2021年9月5日，国家出台了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《横琴方案》），为新形势下澳门丰富「一国两制」实践、促进经济适度多元发展提供重大战略机遇，为澳门居民多元就业和优质生活创造更大的空间，推动澳门更好更快融入国家发展大局。从《横琴方案》来看，横琴深合区的核心使命是将横琴打造成我国新一轮改革开放的高水平开放区，营造全球最便利的营商环境，形成更高层次、更高水平的开放型经济体制，建立粤澳双方共商共建共享的体制机制，成为「一国两制」下区域合作的先行示范区，以及「一国两制」实践的新平台。

一、「1+4+4」制度设计指引

横琴深合区发展

《横琴方案》为新形势下澳门丰富「一国两制」实践、促进经济适度多元发展提供重大战略机遇。图为横琴大桥（无人机拍摄）（图：新华社）

《横琴方案》共有二十九条条文，制度设计基本概括为「1+4+4」（即一条规划主线、四个战略定位、四个主要任务）。《横琴方案》充分体现国家开发横琴的初心，把促进经济适度多元作为规划主线贯穿于整个方案。其中，明确了澳门在深合区重点布局科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸和现代金融四大产业板块，便利粤澳两地聚力攻坚培育新产业。这些产业选择符合全球产业发展趋势，结合了澳琴原有的发展基础，有利于澳门使用横琴空间做大新兴产业增量，用横琴资源破解澳门空间不足和产业单一问题。

《横琴方案》明确了横琴深合区的四个战略定位。第一个定位是促进澳门经济适度多元发展的新平台，就是要大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，为澳门长远发展注入新动力。第二个定位是便利澳门居民生活就业的新空间，就是要在深合区区营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。第三个定位是丰富「一国两制」实践的新示范，就是打造具有中国特色、彰显「两制」优势的示范。第四个定位是推动粤港澳大湾区建设的新高地，就是要充分挖掘粤港澳大湾区制度创新潜力，支持澳门发挥大湾区中心城市的作用，带动珠江西岸地区加快发展。笔者认为，四个战略定位充分体现了国家的战略意图。在这四大战略定位中，促进经济适度多元的新平台放在首位，意味着横琴深合区须围绕澳门产业主攻方向，大力发展新产业、新业态、新技术，力求使澳门构建多元产业结构取得新成果。

《横琴方案》提出了四个主要任务。第一个任务是发展促进澳门经济适度多元的新产业，重点发展科技研发和高端制造产业，发展中医药等澳门品牌工业，发展文旅会展商贸产业，发展现代金融产业，完善企业所得税优惠政策，促进境内外人才集聚。第二个任务是建设便利澳门居民生活就业的新家园，聚焦澳门居民融入内地生活切实关心的民生问题，从就业创业、民生合作、基建互联等方面，吸引澳门居民赴横琴发展生活。第三个任务是构建与澳门一体化高水平开放的新体系，突出建立趋同澳门、接轨国际的开放环境，以分线管理创新制度为基础，推动货物自由流动，人员进出高度便利，创新跨境金融管理，建立高度便利的市场准入制度，促进国际互联网数据跨境安全有序流动。第四个任务是健全粤澳共商共建共管共享的新体制，建立深合区开发管理机构，组建深合区开发执行机构，建立深合区收益共享机制，建立常态化评估机制。可以看到，四个主要任务是落实四个主要目标的重要抓手，是粤澳两地政府建设深合区的行动指南，只要认真落实四个主要任务，四个战略定位就不会走样、变形。

二、《横琴方案》定位精准、

亮点突出

《横琴方案》对于产业板块的精准定位，更是突出澳琴发展的亮点与重点，也使澳门迎来了全新的政策利好发展环境。《横琴方案》明确鼓励横琴发展新的「四大产业」，即科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业，这充分考虑到澳门原有的发展基础和特色优势，通过切实的土地提供、人才引进、综合营商环境等配套打造，加速变革以第三产业服务业尤其是博彩业为主的单一经济结构，推进经济适度多元进程，这样的赋能不仅来自澳门社会内部发展的迫切需要，更是中央在规划统筹湾区、特区发展过程中的精准安排，以产业结构的突破升级，推动澳门整体社会在下一个20年的迭代升级。

同时，深合区采取分线管理模式更是打开内地乃至国际管理模式的创新先河，该模式将横琴深合区与澳门之间设为「一线」、横琴深合区与内地之间设为「二线」。在货物流通方面，对深合区与澳门之间经「一线」进出的货物（过境深合区货物除外）进一步简化申报程式和要素，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入，这将大大降低澳门企业的税收负担，提高货物流转效率；而在人员流通方面，「一线」在双方协商一致且确保安全基础上，积极推行「合作查验、一次放行」通关模式，不断提高人员进出便利程度。

除了货物关税外，针对澳门居民和企业的税收也迎来利好政策。深合区实施「澳人澳税」、「减税聚才」，允许、鼓励澳门人才进入深合区工作和发展；对在深合区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。而深合区在聚才的设计上尤其注意吸引澳门青年前往深合区发展，构建全链条服务生态，并推动在深合区创新、创业、就业的澳门青年同步享受粤澳两地的扶持政策。聚才更不离开硬体设施与居住环境的完备，目前横琴在已有基础上加快推进「澳门新街坊」建设，推进交通基建等设施进一步互联互通，形成与港澳趋同的生活环境，进一步吸引澳门居民到横琴创业就业、居住生活。

值得关注的是企业税收方面，深合区对符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，一方面这与深港前海合作区的优惠税收力度相同，体现出国家对两个合作区的高度重视，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围；另一方面这也有利于澳门不同类型的企业在深合区找到自身的定位与市场优势，通过税收政策有利于中小微企扬长避短，进一步稳固了澳门延伸到深合区的就业市场，更能促进多元经济发展中每一种业态的健康、合理发展。

深合区管理制度创新的亮点在于横琴管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特区行政长官共同担任，澳门委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。自澳门特区成立22年来，「一国两制」在发展中不断创新，此时通过深合区快速整合粤澳两地的行政力量，融合两地的行政制度在一个新区域进行磨合，这是发展路上的挑战更是制度创新之下的机遇，随著深合区工作的深入，未来行政、立法、司法、税收、货币等多项政策与制度都将碰撞与融合，这不仅是在粤港澳大湾区内的大胆尝试，也是在全球范围内的创新之举。

三、《横琴方案》

对澳门带来巨大机遇

《横琴方案》健全粤澳共商共建共管共享的新体制，建立深合区开发管理机构，组建深合区开发执行机构。图为横琴粤澳深度合作区综合服务中心（图：新华社）

《横琴方案》中提出深合区建设要围绕澳门「一中心、一平台、一基地」目标定位，积极对接国家发展战略需求，把握共建「一带一路」和粤港澳大湾区建设的重大机遇，可以看出方案是延续中央将澳门纳入国家发展战略大局的一贯思路，鼓励澳门走出适合自己的发展道路。

在「一中心」方面，澳门围绕综合旅游加上近年来主导的世界美食之都的宣传，来澳游客自2014年开始就维持在3,000万游客人次以上的市场纪录，但是旅游生态链由于历史、地域面积等而受限，旅游线路短与旅游产品的相对单一，使得大部分游客是过而不留，无法持续拉动本地经济，加上自2020年疫情过后对于澳门旅游休闲中心的冲击是空前剧烈的，目前也只恢复到疫情前三分之一左右的游客量水平，对于澳门的经济影响非常显著。所以，此时提出《横琴方案》实际上是开启了澳门旅游模式的创新探索，即在深合区高度开放的产业政策支撑下，可以借商贸、中医药业、会展产业以及文化创意产业等适度多元的产业丰富、拉动旅游业，创造出医疗旅游、体育旅游、健康旅游、文化旅游、海岛旅游等新业态，延长环澳整体旅游链条，增加澳门与周边区域的旅游业黏性，从而不仅增加旅游业产值，更能为附加产业带来新的经济增长可能性。现代社会，人们越来越注重健康维护，随著我国经济社会的发展繁荣程度不断提升且中产收入群体、中产家庭不断增加，依托横琴开放的产业政策和澳门中医药等特色产业的基础，深合区打造面向生命健康的旅游业态无疑是精准锁定特定人群与客群，一方面有助于将澳琴建设成一个世界级的医疗、健康旅游目的地，另一方面以需求为导向，完善供给侧改革，在打造产业的同时，更是为经济结构开拓出新颖且持续的增长环节。

在「一平台」方面，《横琴方案》提出深合区的金融支持政策和税收政策，将大为提升横琴对金融企业的吸引力，使之成为区域性融资中心，这对于澳门本地的金融生态乃至澳门作为潜在的国家级金融服务中心发展都较为有利。目前来看，关键的金融支持政策有三，一是探索跨境资本自由流入流出;二是推进资本项目可兑换;三是非金融企业外债项下完全可兑换。而关键的税收政策则是对于旅游业、现代服务业、高新技术企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税，与内地重要的金融中心上海、深圳对比来看，这意味著横琴的金融服务业开放水平将达到内地金融业最高开放水平，澳门针对葡语系国家的特色经贸合作也会更上一个台阶，如针对「一带一路」葡语系国家的股权投资、借贷债权等都可以在新的支持政策下寻求突破，提升我国资本走出去的能量，也进一步吸引外资投资澳门、澳琴深合区乃至延伸到整体内地市场。

「一基地」的定位，依托新的产业政策与开放程度，深合区有望成为国际高端资源的配置枢纽，人流、物流、资金流、信息流可以在此自由有序进出，这是资源的流通，更是中西不同文化的碰撞。过去数百年来，尤其是新中国成立后，澳门一直以来作为内地与国际对接的重要枢纽之一，相应的经验较为成熟，模式也较为稳定。随著深合区国际化、多元化产业的建设发展，这里也将成为中国文化走出去的最佳平台。例如，中医药作为我国传统文化的精髓，在全球疫情滋扰的大背景下，中医药发挥了重要的作用，也成为全球抗疫的重要指导医学之一，深合区如能结合澳门拥有的国家级中医药实验室与粤澳中医药产业园等构建的产学研中医药发展供应链，一方面将助力中医药品牌国际化，另一方面更是将中华文化更好地推向世界。

此外，《横琴方案》提出深合区采用「市场准入承诺即入制」，非禁即入。只要不违反国家安全、公序良俗等法律、规定，各类行业都可以进入。这是含金量很高的政策，随著医疗、金融等产业主体的进入，深合区的业态会越来越多元完善，这对于澳门产业与经济的拉动是全面且持续的，为未来数十年澳门的发展源源不断的再造赋能、自我赋能。

四、横琴深合区管理体制

突出澳门主导权

《横琴方案》明确指出，粤澳两地采用「共商共建共管共享」机制管理开发深合区。具体来讲，深合区管理机构已正式揭牌，深合区管理机制分为管委会和执委会两个层面。前者采取混合主任制，由粤澳双方行政首长担任主任，常务副主任由澳方专人担任，负责决定深合区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。后者则是执行管委员的各种决策，重点履行深合区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派。《横琴方案》展现了「共商共建共管共享」新体制的优势，赋予了粤澳双方极大的政策自主权和共同决策权，未来新管理体制将加快推动深合区建设目标实现。同时也看到，深合区突破了过往粤澳合作中澳门处于被动地位的问题，在管理体制设计中赋予澳门特区主导权，澳门特区政府从此成为了深合区的谋划者、参与者、建设者。

要充分做好深合区主导发展的角色，澳门方必须注重以下三个方面的工作策略：第一，横琴剩余可开发的面积并不多，在选择产业项目不能面面俱到，要精准选择，不能再走过去十年横琴发展的注册经济和纯为避税的总部经济。粤澳双方将来一定要以发展横琴实体经济为选择项目的出发点，要发展实业项目，切实为澳门居民和各地人才创造多元就业机会。当务之急是尽快制定深合区鼓励类产业目录，把所有有利于澳门经济适度多元的符合国家利益的产业纳入在目录之中，让相关产业项目的企业主体可享减按15%的所得税优惠，吸引企业项目聚集，逐步形成规模，促进澳门的产业多元发展。第二，实施全球招商中突显澳门优先的概念。深合区应当是实施开放性的全球招商策略，只要符合深合区定位的各地优质项目都应招纳。诚然，深合区要的不是纯粹内地的产业项目存量转移，而应是能带动澳门产业增量的优质项目。深合区招商策略应是优先招引与澳门企业合作或全新的澳门独资项目。这将可避免澳门本土产业空心化，可使澳门企业在深合区中发展产业增量，非把澳门本土的发展简单转战横琴。第三，延伸澳门民生建设标准，吸引大量澳门居民到深合区居住生活。要做到这点，应当加快完善澳琴两地出入境和交通配套，在深合区建设实施澳门标准的民生综合项目，减少两地生活的适应和磨合成本，从而加速两地一体化融合发展。

五、用好用足《横琴方案》

的相关建议

「一分规划，九分落实」。横琴粤澳深度合作区的发展蓝图经已绘就，发展的主导权在澳门手上，未来粤澳两地政府各级公务员应当主动、认真学习《横琴方案》的要义，职能部门应加紧研究方案中的细化配套政策，让《横琴方案》早日落地，以此加快澳门经济适度多元的步伐，确保「一国两制」实践行稳致远。要用好用足《横琴方案》的支持政策，本文有以下策略建议。

第一，实施「以大带小」招商模式，带动澳门中小企业共同参与深合区建设。由于澳门中小企规模小、实力有限，建设横琴深合区实施「以大带小」商业模式，通过大型招商项目带动澳门中小企的参与，如大型餐饮项目可预留空间给澳门中小企进驻。又如大型展览可分包一部分服务给中小企承担等。澳门中小企可集中一个区域布局，做到成行成市。

第二，粤澳共建国际化会展平台。虽然澳门会展业已达到一定规模和国际化程度，但长远发展必须携手广东，共同擦亮澳琴会展产业的名片，才可实现在区域会展产业中协调引领的目标。会展产业乘数效应强，能创造多元商机。建议澳门会展业界可利用横琴现有的会展配套设施，用好用足《横琴方案》给予两地办展参展人员多次签注往来澳琴的便利政策，通过「一会展两地」、「主分会场」、「线上线下」等模式合办或竞投国际品牌展览项目，共同做大做强粤港澳大湾区会展商务市场。

第三，优先吸引澳门居民和人才赴横琴发展生活。横琴目前仍较缺乏人气，故建议第一步是吸引澳门居民到横琴集聚，当中抓手是加快集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的横琴「澳门新街坊」建设，再视乎居民申请情况，研究推出更多行使澳门标准的综合民生项目，如加推澳门第二期「澳门新街坊」。在推进轻轨横琴线的建设同时，逐步实现两地跨境公共服务和社会保障衔接，探索将澳门民生福利适用范围延伸到横琴，在深合区建立起趋同澳门的生活环境。由于目前横琴商品房房价不低，建议未来横琴也要为国际和内地人才建设足够多的人才保障房，进一步提升深合区的人气，为人才扎根横琴创造更佳环境。

第四，适度调整澳门教育目标，调节人才结构。依托横琴，除了聚集国际与内地的人才，推进澳门经济适度多元亦需要大量本地人才的支撑。过去澳门经济业态单一，博彩业、服务业提供大量就业，本地人才层次不够丰富。为适应未来数十年澳门本地、深合区对于人才的大量需求，特区政府应该主动调整中高等教育导向，配合多元化中的不同产业形态，加速培养适合需要的经贸、医疗、科技等澳门本土专门人才，不能单纯依赖人才引进的单一路径。

第五，适当守护横琴深合区生态环境。习近平主席指出，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。这同样意味着横琴深合区开发要为下一代预留生态空间，要坚守生态底线，这才能使深合区成为澳门居民期盼的生态质量高的「后花园」。同时，可以适当开发绿色产业（如绿色金融、清洁能源、环境设备生产等领域），共同建设跨界生态旅游走廊，打造粤港澳区域生态屏障，为深合区产业发展注入绿色力量。

第六，严格落实任务与目标，避免流于形式和指标。 坚持科学顶层设计之余，要制定好具体落实的各项措施，同时配套监管体系，做到公开透明，避免「唯指标化」，粤澳深度合作区是中央结合澳门发展需要、广东发展优势做出的重要决定，是国家发展战略的重要一环，需要切实、快速且高效推动，深合区的建设要严防「面子工程」，防止在制度创新的框架内滋生腐败的灰色地带，从而影响粤澳两地融合、澳门多元化发展乃至国际形象，所以一套适合深合区的监管体系与执行标准化流程将是影响深合区实践的关键配套。

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第78-84页