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邹平学  I  深圳大学法学院教授、深圳大学港澳基本法研究中心主任、全国港澳研究会理事

自国家诞生后，人类社会产生了多少政治的、法律的、经济的、社会的各种「制度」，可能是一个谁也无法回答的问题。「制度」研究也一直是法学、政治学、经济学、管理学以及社会学等学科共有的现象。「制度」是什么？制度就是体系化的规则、规矩。中国人常说，没有规矩就不成方圆。所有的人、人所组成的各种组织乃至国家、社会，都离不开各种制度。所以，制度很重要，制度研究也很重要。

港澳回归已有20多年之久，「一国两制」实践和基本法实施开始进入「五十年不变」的中期阶段，可谓进入「深水区」。特别是2019年以来，中央出手先后制定香港国安法、完善香港选举制度之际，三联书店（香港）有限公司决定推出一套《港澳制度研究丛书》，可谓恰逢其时，远见卓识，意义重大。这是出版界第一套专门冠名「港澳制度研究」的丛书，从他们组织策划《港澳制度研究丛书》的初心与选题设想看，我不禁为香港三联书店匠心独具、筹划周详而击节赞叹。我认为，这套书将努力达成三个「小目标」，或者说将具有三个方面的亮点或特点。

第一，抓住港澳研究的根本。港澳回归以来，港澳研究热点迭出，成为显学。从坊间的各种论著看，港澳制度研究最为热门。邓小平曾指出，「一九九七年我们恢复行使主权之后怎么样管理香港，也就是在香港实行什么样的制度的问题」。可见，在港澳实行什么样的制度，是实践「一国两制」、依法管治港澳的根本。习近平总书记指出，「作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。中央政府依照宪法和香港特别行政区基本法对香港实行管治，与之相应的特别行政区制度和体制得以确立」。港澳制度实质是港澳被纳入国家治理体系后形成和发展的、具有中国智慧和中国风格的「一国两制」政策的制度呈现。港澳回归后的实践表明，在港澳实行的「一国两制」制度体系，不仅是解决历史遗留下来的港澳问题的最佳方案，也是港澳回归祖国后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。《港澳制度研究丛书》的推出，显然敏锐抓住了「一国两制」制度体系这个港澳研究的根本。

第二，拓展港澳制度研究的问题论域。坊间以往印行的港澳研究论著，以政法制度研究居多。这说明，港澳政法制度研究是港澳制度研究较为重视的论域。究其原因，是因为「一国两制」的制度体系是我国国家治理体系的重要组成部分，这一体系是政策、法律和制度的有机构成。政法制度是港澳制度较为根本、活跃和基础的部分。邓小平告诉我们，「一国两制」能不能够真正成功 ，要体现在香港特别行政区基本法里面。根据宪法制定的港澳基本法先后为我国两个特别行政区设计了一套崭新的制度和体制，这就是港澳特别行政区制度或者简称港澳制度。港澳制度实质就是「一国两制」政策的法律化、制度化，是根据宪法制定港澳基本法、建构「一国两制」制度体系来完成的。所以，在港澳政法制度研究的论著里，较多地是围绕根据宪法和基本法管治港澳的理论和实践来展开。数年前，三联书店（香港）有限公司精心打造推出的、由王振民教授主编的《宪法与基本法研究丛书》即是这方面的积极成果。在当下港澳制度进入重要创新发展阶段，《港澳制度研究丛书》的问世，不仅将继续关注「一国两制」、宪法和基本法在香港的实施等问题的宏观讨论，还较大范围拓展了问题论域，将突出从中观、微观角度，去探索港澳制度具体实际运作层面的体制机制层面，深入挖掘港澳研究的中观、微观研究板块，推出更多高质量的、以往被宏观的「一国两制」论述所遮蔽的更细致、更具体的研究成果，拓展、拓深港澳制度研究的格局。特别是，丛书将不仅限于政法制度，还将视野扩及港澳经济、社会、文化、教育、科技、政府管治、媒体等方面的制度，这将使得港澳制度研究在广度、深度方面更为拓展和深化，进一步丰富港澳制度研究范畴的包容性和统摄性，为广大读者展示港澳制度立体多面的全貌，这十分令人期待。

第三，前瞻港澳制度研究的未来发展。港澳制度研究要发挥为港澳「一国两制」事业作出应有的贡献，不仅要敏锐抓住研究论域的根本和重点，还要善于把握港澳制度的脉搏和运行规律。毋庸讳言，现有的港澳制度研究成果对制度运行的规律性研究还不够，高水平、有分量的、有深度的成果还不多，特别是能有效解决疑难问题、足资回应实践挑战的成果还不多。进入新时代以后，港澳形势出现的新情况新问题给中央管治港澳提出了新的挑战，在政治方面，香港维护国家主权、安全、发展利益的制度还需完善，对国家历史、民族文化的教育宣传有待加强。2020年国家层面出台香港国安法，为解决香港治理危机提供了有力抓手，但香港国安法律制度和执行机制如何进一步发展完善还有很多具体和复杂问题需要研究解决。而且，单靠国安法的落地还不够，还需要认真研究香港特区教育、媒体、司法、文化、政府管治方面的制度问题。需要指出的是，港澳制度中的「制度」既包括在特区内实行的制度，也包括决定这个制度的制度。因而港澳制度就不能仅仅限于两个特区内部实行的制度，而首先应从国家治理体系的制度角度出发。例如目前中央全面管治权的制度机制都面临一些新情况和新问题，如中央对特区政治体制的决定权、中央对特区高度自治权的监督权包括对特首的实质任命权、特区本地立法向人大的备案审查等制度问题，都存在值得研究的理论和实践问题。澳门特区政府依法治理的能力和水平与形势发展和民众的期待相比仍需提高，政府施政效率、廉洁度和透明度与社会的发展存在一定的差距。习近平提出，澳门要「继续奋发有为，不断提高特别行政区依法治理能力和水平。回归以来，澳门特别行政区治理体系和治理能力不断完善和提高。同时，我们也看到，形势发展和民众期待给特别行政区治理提出了更新更高的要求」。在经济方面，香港经过几十年的快速发展，面临著经济结构进一步调整等问题，部分传统优势有所弱化，新经济增长点的培育发展需要时间，来自其他经济体和地区的竞争压力不断增大；澳门博彩业「一业独大」，明显挤压其他行业的发展空间，经济结构单一化问题突出，经济多元发展内生动力不足，缺乏政策配套和人才支持。在社会方面，港澳长期积累的一些深层次问题开始显现，特别是土地供应不足、住房价格高企、贫富差距拉大、公共服务能力受限等民生问题突出，市民诉求和矛盾增多，中下阶层向上流动困难，社会对立加大，改善民生、共享发展成果成为港澳居民普遍呼声。要解决港澳社会存在的各种问题，归根结底是要全面准确理解和贯彻「一国两制」方针，始终依照宪法和基本法办事，不断完善与宪法和基本法实施相关的制度和机制，聚焦发展，维护和谐稳定的社会环境。研究解决这些问题，都需要在制度机制完善方面下功夫，而这些正是港澳制度研究的未来，亟待深度开掘。据我所知，本丛书重视和欢迎如下选题：中央权力实际行使需要完善的制度机制、回归后国家在港澳建立健全的相关制度、全面落实爱国者治港治澳的制度、宪法和基本法上对特区的授权制度、特区依法行使高度自治权的相关制度和机制、特区行政主导体制、特区政府施政能力和管治水平方面的制度、特区行政管理权实施制度机制、特区立法权实施的制度机制、特区司法权的制度机制（如香港司法审查制度）、基本法有关特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工方面制度运行问题、特区区域组织或市政机构及其制度、特区公务员制度以及香港政党制度、香港的某些特殊制度（如高官负责制、新界原住民权利）等等。

香港三联书店特邀请我担任本丛书的主编，我十分高兴，也非常期待和乐意和广大内地、港澳学人共襄此举，为实现上述三个「小目标」，为完善「一国两制」制度体系贡献智识和力量。「一国两制」是一个史无前例的伟大事业，我有幸参与研究港澳问题二十多年，深深体会到，港澳制度的理论和实践，是中国对于世界治理所能奉献的、独有的、宝贵的领地，从学术理论上探讨和解决上述一系列复杂、敏感和重大的制度运行问题和不断完善它们，必将有利于正确回答坚持「一国两制」制度体系对于维护国家主权、安全和发展利益，保障港澳的长期繁荣稳定，对于推进国家治理体系和治理能力现代化为什么十分必要、为什么现实可能、为什么是历史必然这一时代命题。因此，我相信本丛书的推出，将对构建中国特色哲学社会科学奉献中国独有的理论贡献和智力支撑，这不但是值得期许的，也是中国学人的使命担当。

（本文为香港三联书店2021年版《港澳制度研究丛书》总序）

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第71-73页