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冯泽华  |  广东财经大学法学院博士后

新冠疫情发生以来，粤港澳三地因疫情而产生一定的阻隔，尽快协调粤港澳三地防疫措施，化「就地抗疫」为「联合抗疫」，是恢复大湾区融合发展的当务之急。本文以实现大湾区公共卫生立法协调为研究对象，为大湾区公共卫生立法协调提供相关的分析框架及法治进路，助力推进大湾区成为健康中国建设的先行示范区。

新冠疫情发生以来，粤港澳三地因疫情而产生了一定的阻隔。图为9月19日无人机拍摄的港珠澳大桥，往来车辆几乎绝迹（图：新华社）
 

新冠疫情席卷全球，对世界经济与社会发展造成严重负面影响。粤港澳大湾区（下称「大湾区」）建设亦面临严峻挑战。为应对新冠疫情，内地与港澳不得不采取「封境」措施，该措施虽阻断了病毒的交叉传播，但也对大湾区的要素流动构成巨大冲击，重创其经济发展。因此，尽快协调粤港澳三地防疫措施，化「就地抗疫」为「联合抗疫」，是恢复大湾区融合发展的当务之急。法律是治国之重器，立法是法治之「龙头」。故实现公共卫生立法协调，方能提升湾区合力应对突发公共卫生事件的能力和协调性。目前，大湾区防疫存在资源分配不均、应急回应等级存在差异（广东为四级、香港为三级、澳门为五级）等多种复杂问题，大湾区公共卫生立法协调研究亦在近年来才受到学界关注，虽有大湾区数字化协同防疫、互联互通防疫、因人因地防疫、跨境防疫协作机制等大湾区防疫的理论主张相继出现，但多是「短平快」报纸文章，对理论研究浅尝辄止，少有上升至宏观抽象维度。在2020年全国「两会」上，全国人大代表陈曼琪的《关于健全粤港澳大湾区突发公共卫生事件应急合作机制的建议》以及全国政协委员陈明金的《关于提高粤港澳大湾区抗灾抗疫应对突发公共事件能力的提案》等提案突显了本命题的前沿性和必要性。因而本文将以实现大湾区公共卫生立法协调为研究对象，为大湾区公共卫生立法协调提供清晰的分析框架及法治进路，期待全面推进大湾区成为健康中国建设的先行示范区。

一、大湾区公共卫生立法协调

的发生语境

（一）法律语境：粤港澳三地公共卫生法律制度各异

粤港澳分属不同的法域。珠三角九市为具有大陆法色彩的社会主义法系，香港为普通法系，澳门为大陆法系。珠三角九市与澳门的诉讼以法官为中心，主要强调成文法的作用，香港则以当事人为中心，侧重判例在司法中的作用，这使得广东与香港、澳门的立法权、执法权和司法权均相互独立。不仅如此，广东与香港、澳门的法律文化传统并不一致，给三地的公共卫生立法协调带来较大困难。诚然这种特色的法律制度，是基于「一国两制」赋予特别行政区高度自治权而设计的，因此如何通过立法协调缓解粤港澳三地法律规范差异所形成的内在张力，实现三地在公共卫生领域的执法、司法以及守法的各个环节畅通合作，将「制度之异」转变为「制度之利」，是三地公共卫生法治协同建设的重中之重。

（二）政治语境：港澳融入国家发展大局的时代诉求

当前，内地果断采取科学措施，阻挡疫情蔓延，稳定市场供应，保障人民健康，取得瞩目成效。可以预见的是，中国或成未来几年唯一保持增长的主要经济体，这与欧美国家懈怠防疫导致经济发展负累的现状形成鲜明对比。在一些西方势力别有用心的教唆下，「揽炒派」等反中乱港分子长期丑化国家形象，但在明显对照下，中国力量自然在香港民众心中稳固扎根，有助于尽早恢复大湾区社会稳定。在立法协调的作用下，广东更可将内地行之有效的公共卫生法律与政策结合港澳特点进行对接，协助港澳地区恢复正常经济社会秩序，保障港澳同胞的健康，促进港澳更快融入国家发展大局。

（三）经济语境：大湾区生产要素高效便捷流动的现实需要

在大湾区、深圳先行示范区「双区」驱动效应和广州、深圳「双城联动」的重大利好下，大湾区的基础设施互联互通蹄疾步稳，高技术人才流动更加频繁，城市间以经济合作为核心的全方位合作愈发紧密。大湾区区域经济一体化将使粤港澳成为国家以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中不可或缺的一极。然而，在新冠疫情之下，香港、内地与澳门处于相对「闭关」的状态，这严重阻碍了生产要素的高效便捷流动。因此，必须尽快化「就地抗疫」为「联合抗疫」，整合大湾区公共卫生资源，实现卫生信息、人力和设备上的资源共享，从而遏制大湾区内的病毒传播及其风险，恢复湾区各要素的流动和配置。而要实现这一点，关键就是要实现公共卫生立法衔接，解决由于两制三法域导致的公共卫生规则差异与机制篱笆。

（四）社会语境：推动建设宜居宜业宜游优质生活圈的大湾区定位

自大湾区建设启动以来，粤港澳三地业已形成紧密的人员流动关系，大量创业者、劳动者、学生和退休人员频繁往来三地。为适应三地人员往来的社会保障需求，粤港澳三地正在努力探索建立趋同化的湾区社会保障体系，著力打造优质生活圈。而健全的公共卫生体系是优质生活圈的重要基石，也是大湾区居民安居乐业的制度基础。然而当前三地除了封关防疫达成一致共识外，其他防疫的措施仍存在一定的差异。疫情防控的差异化发展，并不利于促进大湾区公共卫生立法协调，更遑论建设优质生活圈。因此，粤港澳三地应以共同建设宜居宜业宜游优质生活圈为价值导向，适时大力推进公共卫生立法协调，将粤澳行之有效的公共卫生立法规则对接至香港（如广东与澳门之间的粤康码与澳康码转换对接顺畅），共享公共卫生立法资源，减缓香港防疫压力，尽快扭转疫情态势，恢复大湾区自由流动的面貌。

二、大湾区公共卫生立法协调

的现实障碍

（一）协调观念差异

在「一国两制」框架下，粤港澳三地法律体系、法律文化迥异，这在一定程度上对三地的公共卫生立法协调的观念产生消极影响。在大湾区法治协同的过程中，「单向性」的立法资源流动最为普遍。所谓「单向性」，是指广东、香港或者澳门的一方通过修改或者停止适用本行政区域的行政法律规范以适应他方的行政法律规范。其核心在于认可对方的法律规制或制度标准，率先降低自身市场准入门槛，减少因体制机制差异而造成的交易成本，以加大对方投资者的吸引力。①然而，这种「单向」往往只体现在内地对港澳立法资源的吸收，而港澳并不对等吸收内地的立法资源，长此以往将阻碍大湾区公共卫生立法资源的快速流动。或许一些港澳人士对大湾区公共卫生立法协调活动持消极态度的根源在于其认为「一国两制」下需要保持三地法律制度的相对独立。然而，大湾区公共卫生立法协调追求的并非「法制一样」，而是「法制统一」，即建立趋同化的公共卫生立法体系。在「一国两制」框架下，「法制一样」不具有可行性的现实条件下，「法制统一」却存在著可期待的想象空间。粤港澳三地虽分属不同法系，但三地于同属于中华人民共和国的主权领域之下，其公共卫生立法也必然统率于中华人民共和国宪法秩序。由此而得出，三地所共建的公共卫生法律秩序必然需要接受宪法的价值贯彻和规范控制。总之，从观念的维度，粤港澳三地公共卫生立法协调最大的问题在于协调观念的差异，主要表现部分民众认为趋同化的湾区公共卫生立法体系会冲击「一国两制」的法秩序。

（二）立法供给机制松散

近年来，在CEPA及其补充协议的框架下，广东与港澳签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》《粤港澳大湾区卫生与健康合作框架协议》等区际间行政协议，为粤港澳三地推动公共卫生立法协调奠定扎实的政策基础。但这些行政性协议在粤港澳大湾区公共卫生立法协调中仅产生事实上的约束力（软法效力），且这种软法效力愈来愈不能满足粤港澳大湾区公共卫生事务深度协同的需求。一旦中央无法及时授权，行政协议的履行难以得到有效保障。若粤港澳立法协调长期依赖约束力低的区际法和区制规划法将导致公共卫生立法协调难以深化。

与此同时，专责的湾区立法协调机构尚未成型。在公共卫生领域的协调机制相对表现为松散的运作模式。粤港澳现有的磋商谈判模式、专责小组模式、联席会议模式等没有固定的立法协调机制，约束力不强。2018年，粤港澳大湾区建设领导小组的成立意味著将有相应的平台协调区际立法。然而，大湾区建设领导小组的组成成员除港澳两位行政长官外，其他成员均为国家领导人，小组成员均身兼多职，只能从根本上把握大湾区建设的方向，难以时刻掌握具体的动向。总之，粤港澳大湾区各立法主体现有的立法权限并不足以协调所有的公共卫生立法事务，将使大湾区公共卫生立法协调的制度资源无法有效流动。

（三）构造体系疏松

1.重大疫情防控体系松动

粤港澳三地在面对汹涌而来的新冠疫情时，以僵硬的封关措施代替互通互联的防疫措施，凸显了三地在日常重大公共卫生突发事件的防控演练不足，更充分暴露出粤港澳多次应急演练的形式化问题严重。诸如三地应急演练方案不够细致、对风险类型预设不全面、没有及时整理和化解各种风险问题，尤其是如何应对突发公共卫生事件尚未形成有效的预警方案等问题，直接导致了现在三地公共卫生规则难以有效衔接，最后只能囫囵采取封关措施防疫，严重阻碍生产要素跨境流通。

2.医疗服务体系缺位

依据香港现有法律规定非本地医生必须通过香港执业医师资格考试，才可注册执业。在澳门，也需要持有澳门居民身份证者方可执业。相比之下，内地认可港澳医护人员的专业资格比较宽松，仅执业时间（最高3年）、执业机构受到一定的限制。在今年香港疫情出现反复而医护人员供不应求时，香港特区政府曾拟向中央请求支援医护人员到港防疫，但遭到反对派把持的医护工会、协会组织的强烈反对。这在一方面折射出反对派维护本土业界利益的盲目心态，另一方面，也折射出粤港在应对重大突发公共卫生事件时缺乏相互认可医护人员短期执业资格的制度机制。

3.公共卫生资源配置体系缺失

在新冠疫情发生初期，粤港澳三地在疫情监测标准、通报制度、病人救治转诊等方面存在衔接不畅的问题，一定程度上影响了疫情研判的准确性，不利于联合防控。与此同时，香港、澳门的口罩等防疫物资极度紧缺，相比之下，虽然广东在防疫初期物资一时缺少供应，但却能快速动员卫生产业大量生产应急物资，短时间内实现动能回升。由此可见，三地的公共卫生产业协同力度不足，导致一方依赖于另一方的应急物资援助，本地的应急产业供应无法满足应急需求，因此亟需完善粤港澳三地的公共卫生资源配置体系，并著重利用市场配置的方式实现公共卫生产品的自由流动。

4.药品供应保障体系缺漏

当前，粤港澳三地的药政系统不互通，药品注册要求、标准不一，给大湾区共同防疫带来一些障碍。一方面，在现行监管制度下，港澳药物进入内地市场需要办理进口药物注册，一般由其设在内地的办事机构或者由其委托的内地代理机构办理。同时港澳药物进入内地也必须由国家药品监督管理总局的药品审评中心受理申请并审查，时间成本和费用成本高。如部分已在港澳上市流通的创新药物，特别是抗癌药、罕见病治疗药等临床急需特效药，因未在内地注册，无法在内地正常流通使用，这种产品流通壁垒极大地阻碍三地的卫生资源互动。另一方面，在内地上市的药物，尤其是通过一致性评价的仿制药，也无法直接在港澳流通。首先，港澳对内地产品认可度低等因素即严重制约著大湾区医药产业的融合发展。在新冠疫情防控中，香港食物及卫生局无视内地援助的用于救治新冠肺炎患者的中成药，并强调中医医师不能在公立医院为病人提供相关治疗服务，因此内地的中成药亦未能应用于确诊病人的治疗。不仅如此，在疫情肆虐之时，多名「民主派」区议员称香港市民对中央派遣支援香港防疫的医护队伍没信心，并质疑中资病毒检测承办商不合资格，其称香港特区政府在没有公开招标的情况下，以直接采购服务的方式分别向三间化验所包括两间中资背景的中龙检验认证、华升诊断中心以及港资的Prenetics采购病毒检测服务，这些联合防疫举措引起当地民众的一定质疑。可见，从长远来看，药品注册及检测资质的互认机制缺位，将阻碍防疫药品与防疫资源在大湾区的跨境适用，不利于粤港澳三地的联合防疫。

三、大湾区公共卫生立法协调

的实现路径

（一）确立法制统一观念

「封境抗疫」的僵硬举措凸显大湾区公共卫生立法协调存在一定的缺陷。堵不如疏，疏不如缩。粤港澳虽分属不同法系，但三地同属于一国，三地应在宪法秩序的统率下，盘活区际行政法治资源。推动公共卫生领域的立法协同。首先需要清除不利于立法协调的各种滞后观念，推动在维护大湾区整体福祉为导向的理念下，引导从法制差异观念走向法制统一的新型区域观念，从而激发三地进行公共卫生立法协调的内生动力。申言之，除了抛弃过去那种以「行政区行政」的思维治理湾区公共卫生秩序，还要贯彻落实「湾区行政」的治理理念，逐步在立法上形塑法制统一的观念，将「单向性」转变为「多向性」的公共卫生立法资源流动，以一体化思路和举措打破三地的公共卫生壁垒，充分发挥三地各自的比较优势，实现大湾区突发卫生事件的应急法治协同建设，实现资源的合理分工，凝聚更强大的合力，把先行先试变成示范引领，让探索创新成为创新引领。

（二）健全大湾区公共卫生立法供给机制

1.建立大湾区公共卫生立法体系

在全面管治权与高度自治权有机结合、平等协商与合作共赢、互利互信与优势互补的基础上，可分三个维度建立粤港澳大湾区公共卫生立法体系。

第一维度为珠三角九市单方协调。珠三角九市在广东省的统一协调下，共同衔接港澳的公共卫生立法。具体而言，广东省人大及其常委会、广东省人民政府在尊重珠三角九市各自的地方立法权的基础上，通过出台省级地方性法规和政府规章，统一回应九市参与大湾区公共卫生立法协调的具体诉求，并引导九市地方立法的协调化发展。

第二维度为粤港澳自主联合协调。粤港澳三地自主利用现有的立法权限，把纲要、协议、区域示范法等区际法和区制规划法需要有效执行的内容，通过协同立法的方式转化成三地各自的法律规范。而这些公共卫生法律规范亦预先以湾区公共卫生协同化发展为价值导向，最终实现趋同化的公共卫生立法体系。

第三维度为中央主导协调。中央通过行使全面管治权加强合宪性审查、制定区制强行法、成立立法协调机构等方式，推动湾区公共卫生立法协调并建立内外联动机制。鉴于港澳融入国家发展大局的工作蕴涵错综复杂的非法律因素，全国人大及其常委会在尊重港澳高度自治权的情况下，采用分散立法模式，制定和完善公共卫生立法领域的顶层协调规范。

综上所述，在宏观层面，大湾区公共卫生立法协调既要置于国家治理体系内开展，又要尊重港澳的高度自治权。在微观层面，大湾区应建立以珠三角单方协调为基础，粤港澳自主联合协调为桥梁，中央主导协调为保障的多层次公共卫生立法协调模式。唯有如此，方能推动粤港澳三地积极探索大湾区公共卫生的立法协调方案，使湾区立法大局与本地相对独立的立法权置于合理比例，进而克服部分港澳居民对融入国家发展大局的心理障碍。

2.共建大湾区立法协调机构

基于专责的协调机构对推动大湾区立法协调具有重要促进作用，因此除了成立粤港澳大湾区领导小组，还需设立大湾区立法协调机构，以便于粤港澳三地在统一的平台进行公共卫生立法协调。鉴于港澳享有相对独立的立法权，设立大湾区立法协调机构，将对港澳行使立法权产生宪制影响。而设立大湾区立法协调机构属于严格意义上的重大改革，应通过全国人大行使重大事项决定权赋予大湾区立法协调机构法律地位。从国家机构的地位而言，宜将大湾区立法协调机构定位为全国人大的专门委员会，由全国人大领导其履行相关法律职责，在全国人大闭会期间，大湾区立法协调机构受全国人大常委会领导。

（三）完善大湾区公共卫生立法协调的构造体系

1.建构大湾区重大疫情防控体系

粤港澳三地有必要建立建构大湾区重大疫情防控体系，推进常态化的公共卫生应急管理培训和演练。具体而言，粤港澳三地可协同出台应急演练的指导意见，引导大湾区应急管理培训、演练工作的开展。与此同时，加强三地执法人员的应急执法培训与演练要求，使突发公共卫生事件的应急管理培训与演练更加规范化、制度化、法定化。基于「一刀切」的封关防疫会对内地与港澳的要素流动产生极大影响，故而在演练中，需著重探索只封国关而不封内关方案的可行性——即探索对由外国入境的人士实行极为严格的防疫措施，对大湾区居民采用相对宽松的防疫措施的可行性，增强突发公共卫生事件中内地与港澳居民流动的便捷性。

2.建立大湾区医疗服务体系

为有效应对医疗服务资源的不足，粤港澳三地有必要建立大湾区医疗服务体系。具体而言，在联合防疫期间内实施医护人员专业资格的短期互认，若短期互认可行并卓有成效，可逐步探索实现内地与港澳医护人员专业资格的完全互认。这种专业资格互认政策的必要性在于，当粤港澳本地的医护人员力量不足以应对疫情时，可及时接受非本地医疗资源的援助，尽快化解突发公共卫生危机。基于现有法律体制，香港特区行政长官可引用《紧急情况规例条例》《公共卫生紧急事态规例》等规定，建立香港的外地医护人员短期互认制度，积极实施粤港澳三地医护人员专业资格临时互认互通，方便区域内资源共享，共同抗疫。澳门特区政府可制定发布相关政策，广东省卫生部门则基于国务院及国家卫生健康委员会的授权，实施医师资格的临时互认互通。短期互认制度可就特定的专科，如呼吸科、传染病科等少数医科医护人员进行互认，逐步过渡到对专业资格互认制度的长远安排，包括放宽港澳医护人员到珠三角九市执业限制，允许其长期执业以及赋予广东享有审批港澳独资医院设置的权限，吸引港澳医护人员积极到内地执业。同时，特区政府可采取激励措施，鼓励港澳医护人员积极与内地医护人员在特区内共同抗疫，保障在协同防疫时港澳医护人员的执业利益不受到损害，从而降低港澳医护人员对共同执业的抵触情绪。

除实现医护人员专业资格的互认外，粤港澳三地的卫生部门还应积极营造公共卫生人才培养与规则交流的社会氛围。如可在大湾区突发公共卫生事件应急专责小组的推动下，通过共建大湾区公共卫生协会、联合培养公共卫生人才（含法治人才）、互认公共卫生人才执业资格等方式推动公共卫生领域的规则对接，强调合作的专业性，消弭政治性风险。 

3.共建大湾区公共卫生资源配置体系

粤港澳三地在大湾区突发公共卫生事件应急专责小组的协调下，可从多维度共建公共卫生资源配置体系，包括：（1）建立具有独立建制、以法定机构模式运作的区域性传染病研究中心和建立大湾区十一市共同参与的一体化传染病实时监测平台。通过这些机构和平台统一开展大湾区常见传染性疾病或者潜在传染风险疾病的病原和病种、快速检测方法、传播途径、易感人群和治疗方法研究，并共同编制传染病实验室检测技术指南、标准化检测技术规程，实现传染病防控信息的实时监控，统一平台发布传染病疫情及监控数据。该研究中心和监测机构的地点可选址在毗邻深圳和香港，具有天然地理优势且尚未充分开发的落马洲河套地区。此外，研究中心可建立若干场馆作为防治「非典」、新冠肺炎的展览教育基地，进行传染病预防教育，并宣传我国防疫取得的重大成就，增加港澳同胞对祖国的向心力。（2）实现公共卫生应急产业协同发展，利用粤港、粤澳联席会议，达成行政协议，共同编制中长期专项合作规划，消解同质化竞争，打通粤港澳应急医疗物质注册、生产、推广、销售的通道，形成横跨三地、优势互补、互惠互利的优势产业集群。切实做好医疗用品紧急时期应变方案，可协同规定三地设立相应的物资生产线，保持不少于6个月的物资储备。这些物资储备除了能让大湾区医护人员得到充分保障，也能确保在疫情发生时有足够的应急物资及时有效投放市场，并且当某一地方缺乏应急物资时，其他充裕的地方亦可及时调配物质。

4.健全大湾区药品供应保障体系

粤港澳三地可以公共卫生立法协调为契机，探索建立大湾区药品注册及检测设备互认机制。探索设立国家药品监督管理局药品审评中心粤港澳大湾区分中心，并使该中心成为粤港澳药物统一认证中心，专职受理港澳新药和仿制药注册申请有关工作，加快港澳新药和仿制药进入内地市场。同时该中心还应承接通过质量和疗效一致性评价的内地仿制药及检测设备进入港澳市场的快速审批工作，促进内地药品及检测设备在港澳医药市场销售，进而打通国际销售渠道。对已在港澳上市的进口药品，广东地区医疗机构因临床急需而申请的，该申请可由粤港澳大湾区分中心审批。同时，跨境审批手续在应急产品质量互认的过程中应得到简化。如在紧急情况下，防疫的中西药物、新研发药物及检测设备可走特快绿色通道，实现应急物资质量标准的互认互通，快速通关「零延时」。若条件不成熟的，可先行探索建立在大湾区内对指定的药品品种及检测设备实行注册互认机制，对临床急需尤其是防疫需要且在我国尚无同品种产品获准注册、国外已上市的抗疫新药及检测设备等，争取国家允许在珠三角九市先行定点使用。

四、结语

总体而言，从法制观念、立法供给机制、防控构造体系三个维度全面透视大湾区公共卫生立法协调存在的结构性问题，有助于为建立适宜大湾区共同防疫的法治模式。从区域法治的角度来看，大湾区公共卫生立法协调是新型区域立法协调模式。协调粤港澳三地的公共卫生立法需要融合多元立法理念，弥补现有区域立法协调研究范式过度依赖同一内地法域的不足，推动区域立法协调由回应型模式向「预防—回应型」模式转变，完整呈现当代中国多法域区域立法协调的理论面貌。与此同时，学界需要整合法学和公共卫生学的学科范式，透析粤港澳公共卫生立法异同及其背后的理念，促进区域立法理论的价值观与方法论的变革，重构社会保障权的区域性保障体系。从更深层价值来看，当前粤港澳三地积极推动公共卫生立法协调，有助于完善大湾区防范突发公共卫生事件的联防联控机制，增进三地法治互信，实现三地政府治理能力现代化。

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第55-62页