《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

何泺生  I  岭南大学潘苏通沪港经济政策研究所所长

处理香港「住」的问题，最急迫的是为有需要人士提供住屋。向社会提供公共房屋要避免对楼市造成冲击引发经济动荡，同时要严守公平底线，令公共房屋成为保障社会大众居住的底线，避免被少数人利用来淘利。本文据此提出保持公屋居屋「两条腿走路」的公共房屋政策建议。

衣食住行是自由和心安的根本。衣食住行不用愁，人便可放心去追求自己的梦想。香港本来不缺地，但长期以来供发展用地奇缺，反映土地使用上失衡。我们的社会需要保育，也需要发展。但自1976年通过香港郊野公园条例并划出郊野公园以来，郊野公园的面积不但没有因人口上升而下调，反而不断有新的土地被定为需要保育。有新的土地被定为需要保育本来不是问题。只要有增有减，容许保育价值较低的土地拨作发展用途，解决新增人口居住、经济活动以及社区配套需要，便可长期平衡发展，兼顾保育和发展。

几条底线

本文以「处理」香港「住」的问题而非「解决」该等问题为题，是要说明「住」的问题无法彻底「解决」，而只能采取最佳的办法去达致较佳的效果。在这过程中有几条底线必须坚守。一是必须确保每个住所都要安全和符合卫生标准。二是必须符合公平原则，避免造成不合理的再分配。三是必须避免冲击市场，造成经济灾难。

第一条底线是「安居」的先决条件。每个居住单位，不论是全层或㓥房，结构一定要安全 ，空气一定要流通，渗水一定要防止，批荡一定不能剥落。

第二条底线是「公义」的先决条件。售楼书资料误导会造成不公平的交易；输送利益给幸运儿而非有原则地协助最有需要的人士会造成不合理的再分配。

第三条底线是顾全大局的先决条件。如果所谓解决房屋问题竟冲击市场，造成经济灾难，结果可能是本来有自置居所的人先失去工作然后家园再遭银主收去。

现时才走新加坡道路不可行

香港楼价明显比新加坡高出一大截。很多香港人费尽气力，花数百万元去付首期，然后节衣缩食供了好几年，但仍欠银行好几百万。如果政府有办法「解决」港人买楼难的问题，过去值千万的楼今天不到五百万已经可以买得到，数以万计的家庭就会由拥有正资产顿时变成「拥有」负资产。股市暴跌，失业暴升。原来有自置物业的人一下子变成失业兼失家。可见，时至今日，特区政府已不可能走新加坡为全民提供由基本住所到行政级居所的道路。

新加坡的Housing and Development Board（HDB）在1960年成立，本来就像香港建徒置区为低下阶层提供极廉租的公屋。但1965年立国后不久，就转为为一般国民提供能负担的自置居所。现时超过八成新加坡人住入HDB的「组屋」，组屋再不是为低收入人士解决住的问题，「组屋」还包括行政级居所。此外还有顶级的由私人发展商建造的Executive Condominium 。这些都要求申请人为新加坡公民或永久居民。新加坡向来只留下非常小的空间给私营发展商。而香港的公屋和居屋都有收入和资产上限。除了已补地价的出售公屋或居屋以外，只有绿表或白表申请人才可购买。

仍可借鉴新加坡道路

说像新加坡政府为全民提供不同类型的住所不可行，并不是说新加坡的经验没有足以借鉴的地方。新加坡的组屋不设收入和资产审查，这是香港可以仿效的。但为了避免冲击市场和违反公义，特区政府建造的居屋，只应针对要求不高的香港永久居民，为他们提供最低标准的「置业初阶」的上车楼。现时公屋人均面积标准为不得小于7平方米。按四人家庭计算，上车楼面积约为280平方呎。自置居所面积比出租公屋条件理应较佳，笔者建议380平方呎。这当然不会是理想的居所。但今天私楼愈建面积愈小。据本土研究社调查发现，2010至2019年这十年间，总共有8,550个面积260呎以下的纳米楼单位推出市场。2019年，纳米单位占一手住宅单位落成量达12.9%，代表每8个一手单位就有一间是纳米单位。纳米单位虽小，价值却不菲。2021年2月有报导指有本港夫妇四年前以300多万港币购入177呎纳米楼。该家庭虽然善用楼底高可「向高空发展放置组合家具」，室内人均居住空间仍大幅落后于公屋均约130平方呎的人均面积。这个现实告诉我们很多中产家庭的苦况。他们不合资格申请廉租公屋，只能在私人市场挨贵租或以高价购入纳米楼或向昔日公屋租客以高价购入「租者置其屋」单位。

公共房屋只许用来住不可用来致富

国家主席习近平提出房屋用来住不是用来炒。这对于公共房屋特别恰当。公共房屋有特殊任务，就是协助需要协助的人安居。若公共房屋吸引一批求财者申请，求安居的人便难免要轮候更久才能上楼。

今年7月录得一未补地价居屋成交个案。原业主2017年以279万港元向房委会未补价购入这个新蒲岗绿置居景泰苑单位，2021年7月以572万港元未补价售出，帐面赚209万港元。该单位492平方呎，呎价达11,626港元。能购入未补价居屋的只有白表或绿表申请人。一般而言白表代表合乎入息和资产要求；绿表代表身为公屋租户。成交个案突显现时制度容许公屋居民身份作为致富手段。个案也显示现时不少人付近六百万的辛苦钱买入不足五百呎的旧楼单位。倘若有政策推出，港人可以300万港元的买入五百呎的新单位，试想出价572万港元的这个买家即时由「拥有」正资产变成拥有负资产，情何以堪？

应租置并行「两条腿走路」

香港自1978年推出居者置其屋计划以来，从来都是租置并行。但出租公屋也好，出售居屋也好，目的都是为市民带来「安居」。安居使人减少后顾之忧，有利于「乐业」。

公共房屋需要大量珍贵资源，如何好好利用必须谨慎筹划。1997年12月特区政府推出租置计划，把珍贵公屋资源贱卖，非常不智。有说可助穷人分享香港繁荣红利。但受惠者不一定穷。比他们穷得多的，大有其人。而且他们之所以能以高价卖出淘利皆因有人不符合申请公屋资格又对住屋有逼切需要。后者正是有份帮助公屋租户享受低廉租金的纳税人。可见租置计划非常不公义。

公共房屋应租置并行「两条腿走路」，皆因社会上的确有人付不起楼价。我们希望能负担楼价的人缴付合理的价钱买楼（如约为住户年收入十倍），借以减低政府的负担。房委会几十年来都是出售居屋的盈利补贴出租公屋的营运。买入「新版居屋」的人士年年省下不少租金，当经济条件许可就可以换入质素较佳的私楼。

应完全除去以公共房屋致富的可能

在过去一段颇长的时间，房委会并无禁绝公屋租户拥有私人物业。长期房屋策略曾提到1992年房委会的一个调查发现达13%的公屋租户持有物业。2016年房委会资助房屋小组委员会主席黄远辉表示通过了新的富户政策，公屋租户如被发现在本港拥有私人物业就必须迁出。今天不时仍有发现有公屋居民身住公屋却持有物业。去年有水泉澳邨公屋居民隐暪持值1,700万港元海逸豪园单位，被判监一月缓刑一年。这样的判处毫无阻吓力，应即时判囚兼罚款。

按公共房不许炒的原则，新建居屋的地契应清楚说明单位业主只许供业主自住之用。业主不能自住，就必须售出。地契假设业主以单位作安居用。若业主另有住所就必须把单位售出。有朝一日单位售出，新业主仍受地契约束。这些规定会约束楼价的升幅，使物业长期供市民安居之用。

地契设业主必须自住的条款后，单位再毋须补地价才转售。

出售的新居屋毋须设入息和

资产上限

新版居屋受地契所限，业主既不能放租而只能自住，又严禁直接或间接持有香港其他物业，对投资者本已缺乏吸引力，再加上「低标准」设计，只足够「基本安居」的需要，对有经济能力「住好啲」的消费者也缺乏吸引力。于是新建单位就可以更快为渴求「基本安居」的市场提供安居之所。不设入息和资产上限，就是靠「自我筛选」（self selection） 的机制把珍贵的公共房屋资源送到最有住屋需要的群体。这就可避免为求保住申请资格不肯晋升加薪等浪费人力资源的损害经济效益的行为。

转售毋须住满若干年或补地价

房委会多年来沿「住满若干年」才能转售这传统办法去压抑短期转售淘利。此外，在1997年6月之前，所有居屋单位都必须先补地价才能转售。业主未补地价，即是政府仍拥有物业土地的部分业权。补足地价，单位的业权才完整，才可转售。补足地价，意味原业主获政府在地价上的折让，多年来的升值都归还政府。物业变成真正的私楼。

由于通常地价升值可观，高额的补地价费用构成重大的转售阻力。为了增加居屋市场的流通量，房委会1997年6月正式推行「居屋第二市场计划」，让现居公屋住户和绿表资格证明书持有人可选购居者有其屋计划（居屋）／私人机构参建居屋计划 ／租者置其屋计划单位，其后亦包括绿表置居先导计划 ／绿表置居计划的单位。后来居屋第二市场更延伸到白表申请人。这便是所谓「白居二」。

其实，只要公共房屋的性质不变，要求补地价和「住满若干年」才能转售都没有必要。既然公共房屋短缺，就不要把公共房屋转身变成私楼。「新版居屋」永远都是为有需要的香港居民提供安居之所。只要是业主自住、而业主又没有其他香港物业，单位买入后旋即转售，改买另一个更合适自己的，有何不可呢？

结语

笔者对政府不时推出什么夹屋、置安心、绿置居等「新猷」都不以为然。目前很多港人未能安居才是问题。如果林林总总的居屋根本增加不了供应，到头来都变成吸引力极大的抽奖游戏，根本是浪费资源本末倒置。现时最逼切的是尽快为需要安居的人解决基本需要。

笔者建议出租公屋和条件比公屋优但仍属低标准的居屋并行，「两条腿走路」。出租公屋必须资产和入息审查，目标群体是交不起市值租金也买不起居屋的弱势社群。出租公屋必须比居屋的标准明显更低，才能避免富户恋栈不走，让珍贵资源服务目标群体。

出售居屋建议不需资产和入息审查。改以低标准和公共房地契「赶走」富户和逐利客。原本贫穷但成功向上流动的业主会主动迁出，单位便可向下流给贫户。

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第41-44页