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刘兆佳 I 香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长

10月6日，香港特区行政长官林郑月娥发表2021年《施政报告》。这份《施政报告》的主轴是推进香港融入国家发展大局，并为此对香港未来的发展制定长远发展战略，其中具体贯彻国家「十四五」规划、积极投入大湾区建设、深化与扩大同深圳、前海的连系和合作乃首要工作，并提出建设香港北部为新的都会区作为融入国家发展大局的重要抓手。本文梳理了回归以来香港融入国家发展的过程，分析香港融入国家发展的引力和推力，并分析了落实新施政报告的可能阻力，提出了落实新施政报告的建议。

融入国家发展大局是大势所趋

香港2021年《施政报告》以融入国家发展大局为主轴。图为10月5日，香港特区行政长官林郑月娥在新闻发布会上（图：新华社）

香港回归祖国以来直到几年前，香港特区政府不时都会提出一些有关香港与内地合作的建议和事项。早在2003年，行政长官董建华便在其《施政报告》中提出香港与珠三角融合发展的构思。嗣后，「粤港合作」、「京港合作」、「沪港合作」、「渝港合作」等构思陆续出现。对于中央提出的「泛珠三角区域合作」、「西部大开发」等项目，特区政府也表达了兴趣。然而，除了在「粤港合作」上取得若干成果外，其他方面的合作进度可谓并不理想。有趣而且有点「奇怪」的是，特区政府对与之毗邻的深圳的合作一直不太热衷，也不太关注。相反，深圳方面对于「深港合作」却兴趣浓厚，并相信深圳可以通过与香港联手发展让其登上新的发展台阶，然而却得不到特区政府的积极响应。2002-2012年期间，笔者出任特区政府中央政策组首席顾问。大概在2005年左右，笔者同事认为香港和深圳毗连，在与内地合作上无需舍近求远，香港应该可以在「优势互补、互利共赢」的基础上与深圳开展并逐步深化合作。当时，中央给予深圳的不少特殊政策已经陆续为其他内地大城市所享有。所以，在深圳特区不再那么「特」的新形势下如何制定新发展战略来推动深圳向前发展，是深圳的领导人和专家学者们孜孜以求的事情。因此，笔者曾接触的深圳朋友对加强深港合作有殷切的期待。为了引起香港各方面对深港合作的关注，中央政策组与深圳经济特区研究会和综合开发研究院在2006年以「民间智库」的名义合办了首场「深港论坛」。在这个论坛上，笔者代表中央政策组提出了「深港共建国际大都会」的构想，这个构想得到深圳方面专家和学者的高度认同。这个「深港论坛」后来由深港两地政府接手以官方名义举办，从而开启了深港合作的进程。

然而，在「深圳热、香港冷」的大环境下，起初的十年左右深港合作虽然取得了一些成果，比如深港创新圈的设置，但总体的进度难言理想，河套地区的开发迟缓便是个鲜明的实例。究其原因，主要还是香港特区政府对与深圳合作一事始终积极性不足，基本上也反映了不少特区官员和社会精英对香港未来发展的危机感欠奉，没有充分认识到国家发展特别是深圳发展对香港未来发展的重要性。同时，特区政府无法摆脱「小政府、大市场」的偏执信条，不相信「经济和社会规划」，更不愿意承担推动香港与内地合作的重责。香港社会中有不少人依然抱持抗拒中央和内地的负面情绪。强横嚣张的反对势力更把香港与内地合作诋毁为损蚀香港高度自治之举。更有一些特区政府官员因为忧虑深港合作会让深圳成为香港的强大竞争对手而对深港合作有保留，这在特区政府冷待2010年中央提出的深圳前海发展一事中可见一斑。在这种政治氛围中，管治上长期处于弱势的特区政府便难以在深港合作上有所作为。

对于深港合作未能大步展开，中央对香港特区政府早有微言。全国港澳研究会会长徐泽在《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》线上研讨会发言时一针见血称：「但凡了解一点深圳发展现状的人都知道，目前深圳已在深港陆河海一带形成了连片的深港合作平台，可以说，深圳已展开双臂，向香港敞开怀抱，要与香港充分对接。但陆河海相接的香港新界北地区，似乎没有多大动静。众所周知，香港的产业和城市建设南强北弱，这其中有地理条件的因素，更是历史的、政治的原因所造成。在香港回归祖国二十多年后的今天，在国家正在走向强起来的今天，如果还有人希望香港与内地保持『距离』，想拉住历史前进的车轮，甚至还想开历史倒车，那就未免太可笑了，这种想法注定只能是妄念。」

历史的巨轮始终滚滚向前，顺之者兴，逆之者亡。在过去的十多年，深圳乃至整个珠三角地区的经济和产业发展取得了长足和令人惊叹的成就，深圳更成功转型为高新科技和创意之都，冒起了华为、腾讯、比亚迪和大疆等国际品牌，在不少方面的成就甚至超越了香港。相反，香港的各种深层次矛盾却愈趋严重，包括产业基础狭隘兼转型困难、贫富悬殊和贫穷问题突出、房屋和土地短缺情况恶化、年轻人发展机会匮乏等。更甚者是内外敌对势力不断在香港挑起政治斗争。过去十年香港动荡不安，2019至2020年更爆发香港历史上最大规模的暴乱。外部势力肆意插手香港事务，意图夺取香港特区的政权，并图谋把香港变成颠覆和渗透基地。因此，香港不但要面对繁荣稳定不保的危机，就连国家的安全和「一国两制」的全面和准确实践也受到前所未有的威胁。

对于香港的局势和日后的发展，中央深以为忧。为了让香港脱离险境并进入坦途，中央费尽心思，并决心果断出手相助。通过香港国家安全法的颁布实施和选举制度的彻底改革，内外敌对实力再难在特区的管治架构和社会上立足，「爱国者治港」得以落实，从而为香港的有效管治、长治久安和长远发展打好基础。在中央的新对港政策中，加快推进香港融入国家发展大局更是重中之重的举措。背后的思路是：如果香港能够用好国家发展和中央利港政策所带来的机遇，则香港的深层次矛盾可以逐步得到纾缓，而「一国两制」亦能行稳致远。

融入国家发展大局的

「引力」和「推力」

「融入国家发展大局」一词是最近几年中央因应香港局势的变化而提出的新对港方针，其中的意思是中央要主动积极、通过制度和政策的创新，引领和促使香港深度参与到国家的发展过程和策略之中，这样不单会为香港注入源源不断的发展动力，也会让香港得以为国家的发展作出独特的贡献，从而丰富「一国两制」的内容和筑牢「一国两制」的根基。为此，中共十九大报告提出，「要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施」。既然粤港澳大湾区等发展项目的建设对于香港融入国家发展大局至关重要，而当中提升深圳的发展水平和加快深港合作更是加快推进大湾区建设的抓手，所以中共中央、国务院于2019年2月18日印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，在其「前言」中明确要求粤港澳大湾区「支持香港、澳门融入国家发展大局」。紧接着，中央于2020年10月12日发布了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，2021年9月6日，中共中央和国务院又出台了《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。总体目标是要通过对大湾区、深圳和前海授予更大权力和赋予更多功能让它们能够担当国家新一轮改革开放的排头兵，同时让它们发挥更大的推动香港与内地合作的作用。

2021年3月由全国人大表决通过的国家「十四五」规划强调：「完善港澳融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制。支持港澳参与、助力国家全面开放和现代化经济体系建设，打造共建『一带一路』功能平台。深化内地与港澳经贸、创科合作关系，深化并扩大内地与港澳金融市场互联互通。高质量建设粤港澳大湾区，深化粤港澳合作、泛珠三角区域合作，推进深圳前海、珠海横琴、广州南沙、深港河套等粤港澳重大合作平台建设。加强内地与港澳各领域交流合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活的政策措施。」「扩大内地与港澳专业资格互认范围，深入推进重点领域规划衔接、机制对接。便利港澳青年在大湾区内地城市就学就业创业，打造粤港澳青少年交流精品品牌。」「十四五」规划明确提出要「支持香港提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽、国际资产管理中心及风险管理中心功能。支持香港建设国际创新科技中心、亚太区国际法律及解决争议服务中心、区域知识产权贸易中心，支持香港服务业向高端高增值方向发展，支持香港发展中外文化艺术交流中心」。

近年来，中央的各重大举措和大湾区内地城市的高速发展对香港融入国家发展大局起到巨大推动作用，形成极为强大的「引力」。中央不但在制度上和政策上大力支持和促进香港加快参与大湾区的建设，尤其在深港合作方面，更会认真督促和协助香港特区政府按照中央为香港设定的发展战略积极工作，力争在较短时间为取得显著和具体成果，并会为此向特区政府问责。中央也会大力动员和领导爱国爱港力量支持和配合特区政府的施政，减少香港在融入国家发展大局过程中的障碍。过去，中央在推进香港与内地合作事务上的角色较为被动，致使特区政府缺乏足够的动力和压力去开展有关工作，今后这个情况肯定会有所改变。此外，在多年来中央政策的支持和推动下，大湾区的内地城市已经取得了长足的发展，并建构了一个相当现代化和多元化的经济和产业体系，其中深圳的成就尤其骄人。今天大湾区内地的九个城市与香港在发展水平上已经相差不远，具备良好条件与香港进行高水平、高层次、多领域和优势互补的合作，而香港更可以凭藉与其他大湾区城市的融合发展获得一个广阔的发展空间与腹地。

与此同时，香港社会内部的剧烈变化又产生了强劲的融入国家发展大局的「推力」。近年国际形势丕变的核心无疑是中国的崛起和美国与其盟友对中国的包围和遏制。过去十年香港发生的大大小小的斗争和动乱清楚表明，香港已经成为西方用以威胁国家安全的棋子。在西方对香港虎视眈眈、用心不良的大环境下，香港再难回复过去与西方的「友好」关系，而经济不景、内部矛盾重重、兼且保护主义日渐抬头的西方也难以为香港提供充裕的发展空间和机遇。香港社会各界越来越意识到香港必须更多地到中国内地和亚洲地区获取发展动力。大湾区建设、深圳发展和前海扩容因此得到香港的政治和经济精英越来越多的重视。过去一年，随着香港的政局走向平稳、内外敌对势力受到严厉遏制、行政立法关系明显改善和特区政府施政较前畅顺的环境下，各界精英纷纷积极利用大湾区发展所带来的机遇，提出大量有利于加强加快香港与大湾区尤其是深圳和前海整合的建议，并要求特区政府加大力度推进香港融入国家发展大局的步伐。特区政府对于来自中央和社会各界精英要求的反应也明显比以前正面和积极。行政长官林郑月娥和她的一些官员肯定也了解到香港必须改变发展战略、施政路向和管治模式，方能为香港谋划和建设未来，而加快香港融入国家发展大局的速度更是刻不容缓。

以融入国家发展大局为主轴

在「引力」和「推力」的相互叠加作用下，最近一年多来，香港与内地合作特别是深港合作加速明显，而且势头和后劲颇为凌厉。行政长官林郑月娥2021年10月发表的2021《施政报告》可以说是「引力」和「推力」合力带来的结果。这份《施政报告》的主轴是推进香港融入国家发展大局，并为此对香港未来的发展制定长远发展战略，其中具体贯彻国家「十四五」规划、积极投入大湾区建设、深化与扩大与深圳与前海的连系和合作乃首要工作。与回归后所有的《施政报告》比较，林郑月娥这份《施政报告》表明香港今后的发展战略必须要充分与国家发展战略衔接，方能让香港通过用好国家的利港政策而源源不绝地从内地获得发展的动力和机遇，以及让香港在国家发展过程中发挥独特的作用。值得注意的是，这份带有长远和全面规划内容的《施政报告》是在林郑月娥的行政长官任期余下不足一年的时刻提出来的。这个做法在过去三位行政长官任内极为罕见。然而，从这份《施政报告》的筹备过程看，中央和内地（特别是深圳）应该曾经给予意见和建议。事实上，由于《施政报告》的主轴是推动香港融入国家发展大局，这个发展战略能否顺利贯彻，在相当程度上取决于中央和内地的配合和支持，所以中央和内地对香港的发展战略的背书极为关键。林郑月娥在《施政报告》发表后接受深圳卫视专访时透露，过去一年香港与深圳一共成立了19个工作专班推进合作。而在2021年9月初，她亲自赴深圳参加深港高层会晤，这是双方首次把合作平台提升至行政长官和深圳市委书记层级，以前是深圳市市长和政务司司长，这凸显港深合作上升到一个新的台阶。《施政报告》发表后，港澳办和中联办对《施政报告》中提出的香港发展战略都予以相当的肯定，这反映了中央对其各种利港政策得到《施政报告》的呼应感到欣慰。既然如此，鉴于《施政报告》提出的香港未来发展战略在本质上是国家发展战略的一个部分，并得到中央的期许，可以预期无论日后即便香港出现行政长官的更替，这个发展战略的大方向都会延续下去，当然具体细节会因应环境和情况的变化而有所调整。

林郑月娥的《施政报告》提出建设香港北部为新的都会区作为融入国家发展大局的重要抓手。这个新的都会区「覆盖由西至东的深港口岸经济带及更纵深的腹地，将尽享港深优势互补、融合发展的红利，帮助香港更好融入国家发展大局」，「北部都会区包括元朗区和北区两个特别行政区，占地面积约300平方公里」。北部都会区发展策略是「在『一国两制』框架下首份由香港特区政府编制，在空间观念及策略思维上跨越港深两地行政界线的策略和纲领，充分考虑了国家在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中对香港的支持、粤港澳大湾区建设对香港的期盼，以及《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》为香港带来的大量机遇」，「北部都会区的整合和扩容工作，亦会由以铁路为运输系统主要骨干所带动」。

此外，在具体内容上，《施政报告》提出不少具体政策和措施来落实「十四五」规划中与香港有关的内容，特别体现于提升国际金融中心地位、提升国际航运中心地位、提升国际贸易中心地位、建设亚太区国际法律及争议解决服务中心、巩固国际航空枢纽地位、发展中外文化艺术交流中心、发展区域知识产权贸易中心等方面。过去，香港特区政府未能全面和如期落实「十二五」和「十三五」规划中有关香港的部分，无疑是令人遗憾的事。诚然，「十四五」规划中有关香港的部分最终能否全面和如期实现，现在言之过早。不过，在中央的支持和督导下、在大湾区内地各市的配合下、在爱国力量的全力襄助下、在特区政府领导人和官员的积极努力下，以及在没有了内外敌对势力的重重阻挠，对于《施政报告》提出的香港发展战略的实现应该可以有乐观的期盼。

新《施政报告》实施的可能阻碍

目前和将来，特区政府的执行力是否能够大幅提升，对香港的发展战略能否成功贯彻至关重要。林郑月娥其实对此已经有所察觉，并提出若干强化特区政府执行力的建议。她在《施政报告》中指出要建立更有利于施政的政府架构。她在《施政报告》的不同段落中表示：「我们还需要有一支爱国爱港、忠诚、专业、高效、善于作为、勇于担当、勤政为民的管治队伍。」「要有效落实《发展策略》，建设北部都会区，特区政府须提高高层督导，强化跨局跨部门协作，制订成效指标方便监察，并与深圳市政府紧密联系，共同推进相关项目。」「其中一个可能性是下一届政府设立副司长职位，负责领导包括『北部都会区』⋯⋯等大型区域发展。」「首长级公务员，包括属公务员中最核心、最高级别的常任秘书长和部门首长，也是特区施政成效的关键。我已要求公务员事务局局长按着『能者居之』的原则，在未来数月检视现时公务员高层职位的选拔聘任机制，务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置。」「近年我在公营部门人力配置方面，鼓励同事在某些特定范畴扮演『倡导者』的角色，而设立专职专责的专员职位也渐见成效。」「我已建议各局长多以专员职位推动相关工作。」

诚然，林郑月娥提出的各项行政机关改革的建议可谓切中肯綮，但却无可避免会遇到部分高级公务员的抗拒，担心会损害自己的仕途和利益，尤其是当中涉及到要在公务员队伍之外延揽社会精英进入行政机关的高层。从实际角度看，由于特区政府乃至过去的港英政府一直都奉「小政府、大市场」为圭臬，认为政府的职能主要是行政管理而并非是推动经济、社会、制度和政策的发展和改革，因此绝大部分的高级公务员曾经接受过的训练主要来自人文学科和社会科学。他们缺乏对经济和科技发展的知识，对内地的情况不太了解，所以缺少拟定和执行推动经济和科技发展的战略和政策、乃至推进香港融入国家发展大局的能力和视野。所以，要在公务员队伍中凝聚新的发展共识和策略、吸引社会上与外地和内地人才加入政府工作，以及促使原来的公务员能够和外来精英通力合作，这对新发展战略能否落实极为重要。

尽管部分特区政府的领导人和官员乃至不少香港的经济社会精英对香港融入国家发展大局态度乐观和积极，但不能否认的是仍然有相当比例的香港人基于种种原因对香港与内地合作不理解和不热衷。反对派人士和他们的「铁杆」支持者在制定香港国安法和选举制度改革后对中央和内地的逆反心态更趋浓烈。他们纵然不敢如过去般策动公开的斗争和动乱，但他们肯定会采用各式各样的「软对抗」言行来阻挠各项推进香港融入国家发展大局的部署和措施。中央、特区政府和爱国力量因此有必要尽快和尽力就与融入国家发展大局相关的事宜在社会上广泛宣传、教育和推广，务求在社会上形成对香港与内地合作的共识、支持和参与，其中针对年轻人的思想工作尤其关键，对于各种反对和丑化融入国家发展大局的观点更加要大力驳斥和推倒。

虽然说香港融入国家发展大局对香港整体利益和长远发展有利，但特区政府的重大管治和发展战略的改变无可避免会让一些利益集团感到严重威胁，特别是担心来自内地的竞争会为其带来损失。部分长远和大型的发展项目甚至有机会对地产财团、拥有垄断地位的企业和一些受到特权保护的专业群体造成一定的打击。当然，在中央、特区政府和爱国力量的强大合力下，尤其是中央已经表达了对破解香港的发展瓶颈和深层次矛盾的坚定意志，那些既得利益集团肯定不会如以前那样对威胁其利益的举措进行激烈反扑，反而会作出配合和某种程度的「让利」。然而，对于各种会出现的破坏、阻力和抗拒，中央和特区政府不能掉以轻心，必须要认真筹谋和应对。为了让新的发展战略能够克底于成，完成相关的制度和政策的改革，中央和特区政府有需要结合各方支持改革的社会和政治力量，共同组成一个「改革者联盟」并以之来作为支持新发展战略的后盾。部分温和的「泛民主派」人士过去对破解社会和民生矛盾一向持积极态度，如果这些人真诚表明愿意扬弃其不符合「爱国者」资格的言行，并决意向「爱国者」转化过渡，则这些人也应该可以吸收进入「改革者联盟」之中，从而扩大其社会支持基础和实力。

对落实新《施政报告》的建议

无论林郑月娥行政长官的长远发展蓝图如何宏伟和动人，但那些长期以来对特区政府兑现承诺的能力有怀疑的人为数甚多，原因是特区政府的表现往往令人失望。今天，因为中央对特区政府发挥监督作用，估计多了一些香港人会给予支持而对新发展战略的成功落实抱有信心，但整体而言公众对特区政府执行力的信心仍然短缺。有见及此，特区政府有需要把新发展战略分拆成一批短、中、长期的具体项目，各自有自己的负责机构、资源配给方案和落实时间表，从而方便各方面对特区政府进行监督和问责，也让主其事的官员因此而要兢兢业业、认真依期完成任务。如果特区政府能够在较快时间内完成一些对发展有立竿见影效果、能够振奋人心的短期项目，则各方面对特区政府的执行能力必会刮目相看，对香港的未来亦增加一份憧憬。

《施政报告》所描绘的宏伟发展蓝图其实极需中央和内地的支持和配合，如何加强特区政府和内地各级政府的协商和合作、如何让香港的发展战略与国家、大湾区、深圳和前海等发展战略无缝对接，特别是不要让香港拖人家的后腿和不让香港自己掉链子。长期以来，香港方面的工作步伐和合作项目的完成能力都逊于内地，其中高铁和港珠澳大桥乃最佳例子，从而成为香港与内地合作的遗憾。今后，尽管来自中央和内地合作伙伴的「压力」会「倒逼」香港特区政府想方设法改善自己的工作方式和方法，特别是简省或取缔一些不必要的规则和程序，容许财政资源能够在香港和内地灵活运用，推进财政和税收政策的改革、强化公私营机构的合作和合力，以及大力发动和调配社会和民间资源。但对于能否依期和圆满完成计划和项目，目前看来依然难以有保证，这需要特区政府在中央的支持下对现行行政部门的运作和官民合作的模式作深刻的检讨和改进，力求让特区政府能够快速和有效地落实新发展战略。

结语

总之，林郑月娥提出的香港未来发展战略体现了大胆创新的精神、宏观和长远的视野和国家民族的大局观。不过，最终的成效如何还要看特区政府的决心、能力、勇气、气量、智慧和担当。可以毫不夸张地说，香港特区的领导人、官员和爱国阵营的领军人物正处于国家和香港历史的拐点，「一国两制」、「港人治港」和高度自治也正处于严峻的考验时刻。

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第20-27页