编者按：全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学法学院教授韩大元在将于2022年1月1日出版的《紫荆》杂志1月号发表独家署名文章，对近期发表的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书进行深度解读。

2021年12月20日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，全面回顾香港特别行政区民主的产生和发展历程，进一步阐明中央政府对香港特别行政区民主发展的原则立场（图：新华社）

2021年12月20日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书（以下简称白皮书）。白皮书以翔实的资料与丰富的实践素材，回答了谁是香港民主制度的创立者、推动者，谁是香港民主的主人，谁是香港民主发展的阻碍者、破坏者以及如何构建具有香港特色的民主制度等一系列重大问题。如果说2014年发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书明确提出中央拥有对香港特区的全面管治权，此次白皮书则阐明了中国共产党和中央政府在“一国两制”下发展具有香港特色的民主制度的坚定意志和基本立场，也是就国际社会对香港民主发展未来关切的积极回应。

文｜北京      韩大元

香港民主发展是“一国两制”下的民主

白皮书作为政府有关政策的宣示或者立场的表明，其名称具有特定内涵与意义。此次白皮书以“‘一国两制’下香港的民主发展”作为名称，表明香港民主发展是“一国两制”下的民主，香港政治体制的基本属性是一种地方政治体制，香港民主选举具有地方性。“一国两制”为香港民主发展提供了根本保障。中国共产党是“一国两制”方针和事业的创立者、领导者、实践者，要准确理解香港民主发展中的“一国”与“两制”关系。国家主体实行的社会主义制度与特别行政区实行的资本主义制度并行不悖，但主次关系不能颠倒。白皮书指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是宪法确定的国家宪制秩序的核心，是国家宪法制度的灵魂，在特别行政区必须得到切实尊重和维护”。香港实行什么样的民主制度，事关中央和特别行政区的关系，关系香港的繁荣稳定，中央拥有香港民主发展的主导权和决定权，只有中央主导，香港民主才能健康、可持续性发展。宪法和香港基本法全面构建了香港的民主制度，并规定了香港特区民主制度的主要内容以及必须坚持的原则。准确、全面认识“一国两制”下香港民主的性质与地位是发展香港民主的根本前提与保障。

回归后香港开启民主新纪元

白皮书以无可争辩的事实向世人说明，香港在殖民统治下没有任何民主可言，回归祖国后的香港开启了民主的新纪元。白皮书详细地列举了对香港实行殖民统治时期，英国并没有给香港带来民主，屡次禁止在香港进行民主改革。如在1976年5月20日，英国政府在批准《公民权利和政治权利国际公约》时，通过提出保留的方式，明确排除公约关于定期选举的规定在香港适用，不给香港市民选举权与被选举权，可见英国对香港民主的所谓“关心”是虚假的。随著回归祖国，香港作为特别行政区纳入国家治理体系，构建以宪法和基本法共同确定的宪制秩序，以基本法具体规定了富有特色的香港民主制度。如基本法第45条和第68条规定香港民主制度的核心内容以及遵循的基本原则。中央政府始终坚定支持特别行政区依法有序发展民主，但由于反中乱港分子和外部敌对势力的阻挠，香港民主制度的发展遇到挑战、挫折，导致香港民主发展停滞不前。面对各种挑战，中央政府贯彻落实“一国两制”基本方针和基本法，坚定支持香港民主的发展，通过制定香港国安法、完善选举制度等有效举措，维护了基本法确立的民主制度，使民主的发展重回正轨。

选举制度体现了香港民主特色

民主是全人类的共同价值，也是香港社会的重要价值。基本法作为特别行政区宪制性法律，确认和保障香港民主的发展，并为民主的发展确立了基本原则和发展目标。如基本法规定了按照“香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则”以及所蕴含的均衡参与原则推动香港民主发展。自回归以来，在新的宪制秩序下，香港逐步探索出一条符合实际情况的民主制度，朝著基本法确定的民主发展目标不断迈进。

选举制度是政治制度的组成部分，是公民政治参与的表现形态。香港选举制度是全国人民代表大会根据宪法和基本法建构的特别行政区制度的一部分，是“一国两制”制度体系的重要内容。选举制度的发展和完善，既是完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，也是健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度的体现，关系香港的长期繁荣稳定。

选举制度是香港民主体系的主要内容，也是国家民主制度的组成部分，包括行政长官、立法会等特别行政区管治架构中不同分支的选举。此外，宪法和基本法还保障香港特区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。如由香港特区居民中的中国公民选出港区全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。这些选举制度和实践均体现了香港民主特色，构成了“一国两制”下香港民主发展的丰富内涵和多元形态。

（图：21世纪经济报道）

均衡参与原则是香港民主的重要特色

白皮书指出，新的选举制度充分体现均衡参与原则，组成结构得到优化，确保政治参与的均衡度。回归以后，在中央的主导下，选举制度循序渐进向前发展，行政长官和立法会选举的民主成分不断提升，政制发展沿著基本法和全国人大常委会有关决定所设定的路径逐步发展。全国人大常委会在涉及香港政制发展的有关决定中多次强调，香港民主与选举制度的发展，应兼顾社会各阶层的利益，体现社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于资本主义经济发展。

均衡参与原则作为香港民主的重要特色，核心要义是保证社会各阶层、各界别、各方面的政治参与，充分兼顾社会各阶层的利益。其意义主要在于：政治的均衡参与，符合香港基本法关于“广泛代表性”的要求，有利于夯实特区政权的民意基础，提升特区政权体系的管治权威；通过社会各阶层各界别的均衡参与，能够反映社会各界的不同意见和诉求，有利于减少立法机关对行政机关的掣肘，维护以行政长官为核心的行政主导政治体制；香港社会的多元构成决定了香港社会阶层、界别之间的利益差别和多样化。社会各阶层各界别的均衡参与，能够充分表达民意，减轻社会撕裂，凝聚共识，维护社会的整体利益。

为了回应社会各界对均衡参与的新关切，全国人大及其常委会通过完善选举制度，将选举委员会由原来的四大界别增至五大界别，并对部分界别分组进行增设、削减、拆分和合并，共设立40个界别分组，从而实现选举委员会的席位和界别分组的数量双双增加，既体现选举的广泛代表性，又符合社会各界均衡参与的原则。

“爱国者治港”是推进香港民主发展的根本保障

“爱国者治港”是完善选举制度的根本原则，也是推进香港民主发展的根本保障。在发展民主的进程中，应切实落实“爱国者治港”原则，防范和化解威胁政权安全的风险，确保香港特别行政区依法施政和有效治理，维护国家的主权、安全和发展利益。为了体现“爱国者治港”原则，在选举委员会界别中新增第五界别，即“港区全国人大代表、港区全国政协委员和有关全国性团体香港成员的代表”界别，强化了国家利益的代表；设立候选人资格审查委员会，负责审查并确认选举委员会候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格。通过选举委员会的产生和组成上的这些改革措施，确保选出具备管治能力的坚定爱国爱港者。

民主是人民的权利。发展香港的民主制度，必须遵循宪法和基本法确定的宪制秩序，保障香港居民依法行使的选举权和被选举权，这是新选举制度的重要特征。新选举制度充分保障了基层等特定阶层或群体的民主权利，包括妇女、青年等特定群体的选举权，扩大了选民社会基础。同时，新选举制度更加侧重选举席位的合理配置和选举方式的民主代表性，以实现选举结构的优化和选举制度的完善，而非纯粹以合资格选民数量来衡量选举民主程度。例如，新选举制度将“个人票”改为“团体票”，优化选举结构，提升行业代表性。

（图：21世纪经济报道）

香港民主兼具包容性与多元性

白皮书在多处反复强调香港民主的包容性与多元性，特别是在选举过程中体现政治包容性。选举是良性竞争，无论参选者、候选人还是当选者，来自不同政党、政治团体以及组织，代表不同政治光谱，具有不同的政见和主张。我们强调“爱国者治港”并不意味著不允许持不同政见或者主张，更不是压制批评政府的声音。立法会议员职责本身就是监督政府施政，批评政府公共政策是议员职责应有之义。这是基本法所体现的民主与法治原则，也是立法会存在的意义。

香港是一个多元社会，对一些具体问题存在不同意见甚至重大分歧并不奇怪，基本法保障香港居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由。中央反复强调，落实“爱国者治港”原则，让反中乱港分子出局，并不是把立法会变成“清一色”，更不是扼杀不同的政见。只要拥护基本法、效忠特别行政区的人，不论其具有何种政治光谱，无论来自何种政党、政治理念、阶层和背景，不仅可以成为参选人，也可以当选为议员。

爱国并不是特定群体的专利，更不是一句口号，更不能庸俗化。民主选举必须体现多元、竞争与理性对话。在多元背景的人士激烈竞争的情况下，新兴政团、专业人士等积极参与，说明这次立法会选举的竞争不再以传统的政党或者政见为主要划分标准。在“爱国者治港”原则下，要广泛团结社会各界人士，不以政治观点、背景、主张来分派别，而要以为香港市民办事、维护香港繁荣稳定作为凝聚共识的基础。白皮书提出，在爱国爱港旗帜下实现最广泛的团结，不断扩大团结面，增强包容性，建构最广泛的“一国两制”统一战线。因此，应改变传统的二元对立思维，适应新选制下民主发展新要求，使立法会更多倾听市民的呼声，反映更广泛的民意，成为更有效的议事平台。          

（图：21世纪经济报道）

坚定走符合香港实际情况的民主发展道路

白皮书指出，要坚定走符合香港实际情况的民主发展道路，并提出“一国两制”下的香港民主发展的原则与目标。

“一国两制”是香港民主发展的根本保障，要准确把握“一国”与“两制”的关系，尊重和维护宪法和基本法确立的宪制秩序。坚持法治原则，严格依照宪法和基本法办事，民主发展离不开法治，要确保基本法的各项规定得到落实。

坚持“爱国者治港”是推动香港民主发展的根本原则，也是民主实践的本质要求，要确保治港者是爱国者，自觉维护国家主权、安全和发展利益。要增强政治包容性与多元性，尊重不同政见和主张，形成最广泛的“一国两制”统一战线。

“一国两制”下的香港民主形态及其发展要切合香港社会实际，有利于促进资本主义经济发展，形成广泛的民意代表机制。新选举制度丰富了香港的民主实践，体现了香港民主发展的特色，有利于丰富民主形态、提高民主质量、提升管治效能，有利于为最终实现行政长官和全部立法会议员由普选产生的目标奠定基础。

“一国两制”是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是人类政治文明发展的一个伟大创举。坚定不移推动构建具有香港特色的民主制度，对于坚持和完善“一国两制”制度体系，确保“一国两制”行稳致远具有深远意义。

（作者系全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学法学院教授，文章小标题为编者所拟）

本文发表于《紫荆》杂志2022年1月号

编辑：邸倩

校对：赵欣

监制：连振海