文∣朱国斌

香港特区维护国家安全之角色转变

基本法第23条规定香港特区「应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系」等七种情形（即「七个禁止」）。从宪法与法理角度观之，维护国家安全本是确保主权与领土完整性的应有之义，属中央事权，中央全面享有对其管辖的立法权和行政权。第23条特别授权特区自行立法的安排，充分考虑到高度自治之要求，当被视作一项重大的让步。

直至中央立法之前，香港特区在国家安全立法方面被赋予「主导者」角色。然而，自2003年第23条立法在立法会闯关失败之后，立法一事一直被束之高阁，此后历届政府未再做实质性尝试。2019年3月开始、长达近一年的「修例风波」最终演变为大规模反中乱港的暴乱，加快了特区内外局势的演变和政府角色的转换。事实使中央政府体认到，特区确已无能、无力自行主导处理国家安全受到威胁的局面，「香港特别行政区完成23条立法实际上已经很困难」（全国人大常委会副委员长王晨语）。2020年5月28日《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（「5‧28决定」）和2020年6月30日《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（「香港国安法」）的通过，标志着中央开始直接主导特区国家安全立法权，管辖特区国家安全事务。相应地，香港特区从「主导者」演变为「追随者」、「执行者」、「执法者」的角色。然而，须特别强调的是，香港特区的这一角色演变，绝不意味着她已经完全失去管辖特区内国家安全事务的权能、且毋须承担相应的宪制性责任。正如国务院副总理韩正所言，「全国人大有关决定以及全国人大常委会下一步有关立法，与香港基本法第23条的规定是并行不悖、相辅相成的。」

特区须履行的宪制义务

制度要求、环境所迫：完善特区国家安全法制之必要性

首先，完善特区法制之必要性基于以下制度建设方面的考量：

（一）这是基本法与法律提出的法定要求。基本法作为特区的宪制性基础，第23条首先为特区完善国安法律制度提供了宪法上的依据，同时也构成特区的宪制义务。

我们要认真对待并澄清两种观点：其一，认为香港国安法实际上废止／修改了基本法第23条，从而使香港特区不再承担相关立法义务。这观点显然站不住脚。不论对基本法与香港国安法二者关系持何论者，都应当承认基本法第23条课以特区的立法义务是仍然存在的。其二，认为香港国安法实施后，就已经达到第23条的立法内容与立法目的，因此不需要再起炉灶进行第23条立法。这观点亦不成立。香港特区既需要通过第23条立法，配合解决香港国安法在香港的落地与实施问题，亦需要完成对本地原有涉及国家安全的法例的修订，以协调、配合香港国安法的全面实施，并通过立法与司法上的手段，最终使香港国安法融入（meltin，而非嵌入）到香港的普通法系统之中。理想状态是，不久的将来特区只有一套经过整合后的维护国家安全法制，而不是持续存在中央法制和特区法制这两套法制。

（二）香港国安法的实施面临「在地化」（localization）的障碍。造成这种情况很大一部分原因在于，香港国安法是由全国人大常委会（而非特区立法会）草拟制定的「全国性法律」，与香港的普通法系统存在某种从概念到技术上的不兼容。香港国安法依据基本法第18条采取「公布实施」方式。其对本地法制的影响、在地化的障碍，在「唐英杰案」、「黎智英案」等中可见一斑。

（三）香港原有相关法例亟需补充、修订与整合。尽管23条立法始终未能出台，但并不意味香港特区完全不存在维护国家安全的法律，其实这些法律大多制定于港英政府时期，随香港「原有法律」的过渡而适用至今（基本法第8条）。王晨副委员长在全国人大「5‧28决定」的草案说明中也指出：「香港现行法律中一些源于回归之前、本来可以用于维护国家安全的有关规定，长期处于『休眠』状态。」事实上，这些本地原有法例，不单是「休眠」（长久未动用过）的问题，更是本身处于「年久失修」、「不合时宜」以致无法动用的问题。例如，《刑事罪行条例》第2条有关「叛国」的罪行（普通法惯称「叛逆」）既为一例。本地相关法例的修订，不仅需要满足基本法第23条的实质要求，还需要兼容、配合（或至少是不牴触）香港国安法的相关规定。

其次，今日国家和香港特区所处变动中的国际秩序也是完善特区法制过程必须考虑进去的：

第一，中国面临着日趋复杂的国际政治环境，新形式、新内容的「冷战」局面和国际斗争会直接或间接将香港卷入其中。香港既可能是境外与外国势力干预中国内政的基地或平台，又可能是干预的标的。故完善相关法律、堵住法律缺口和漏洞实乃未雨绸缪之举，以达防患于未然之目的。

第二，从总体国家安全观出发，香港特区的地区国家安全是总体国家安全之不可分开的一环，故地区安全的保障机制是总体国家安全制度建设的重要内容。

第三，香港特区的国际地位及其特殊性决定中央和特区都是利益攸关者或持份者，故二者负有共同责任。并且，基本法基于信任授权特区立法维护国家安全，特区没有任何理由继续怠慢这一宪制性责任。

第四，从维护国家安全法律制度和执行机制建设的整体角度观之，中央政府在完成方向性、原则性、最主要立法之后，应当及时敦促香港特区政府履行第23条立法义务，并随后修订本地原有法规，使得中央立法具有可操作性和实效性。

　　完善特区法制之可行性与紧迫性

（一）可行性：当前处于完善立法的最有利时期

尽管香港国安法这一中央立法在香港社会曾有争议，但它的实施难度远要小于特区自行开展第23条立法。虽然特区本地（以特区政府为主要推动力量）进行完善维护国家安全的立法，仍有机会受到来自立法会、法院以及香港社会的监督，甚至掣肘，客观考察，这一压力目前很可能处于历史最低点。这是因为，自香港国安法推行以后香港社会迅速能够恢复秩序与稳定和重建信心，最近的将来出现大规模游行示威（特别是暴力示威）反对本地进行立法的可能性极小。况且，中央完善特区选举制度与相关法律修订为「爱国爱港者治港」提供了根本性的制度保障，新一届立法会拒绝通过本地国家安全法律的可能性几乎不存在。

　　及时把握立法最佳机会

（二）紧迫性：应及时把握完善立法的最佳机会

香港国安法实施已满一年，但这期间特区政府采取的立法动作明面上寥寥无几，只有2020年7月6日行政长官会同香港特区维护国家安全委员会制定的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第43条实施细则》，以及保安局局长根据该细则发出的《关于进行截取及秘密监察的授权申请的运作原则及指引》。特区政府对于完善本地的维护国家安全法律制度似乎不算积极，既有远因，亦有近因。然而，「机不可失，时不再来」，明天还会有明天的烦恼。

乐观的是，行政长官林郑月娥曾明确指出香港有尽早完成基本法23条的立法责任；保安局局长邓炳强最近也表示将着手推动23条立法，并期望在下个立法会会期内完成。各界对此拭目以待。

香港城市大学法律学院教授

来源：大公报