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@郑赤琰:浅论新选举制度下香港立法会的转变趋向

日期: 2021-10-07 来源: 紫荆
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《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处


郑赤琰 I 香港中文大学政治及行政学系前系主任、马来西亚大马新闻资讯学院院长


2021年香港选举制度改革,特区立法会议席由原来的70席增加到90席,其中特区选举委员会选出的席位占40席。新选举制度规定特区设立候选人资格审查委员会,对选举委员会候选人、特区立法会候选人、行政长官候选人进行资格审查。可以预见在新选举制度下,香港立法会将出现良好转变,本文通过对比过去立法会表现,分析新立法会出现的良好变化趋向。


反对派曾令立法会无法正常运作

 

1997年香港主权回归后所推行的立法会选举制度建基于「政党竞选」,港英统治香港的绝大多数时间里,并不容政党参政,立法机构的组成由委任议员(非官守)与官僚(官守)担任,立法局主席由港督亲自担任,因此立法机构议席不公开竞争,所有议案由港督决定,没有争持不下的现象。可是回归前的1984年,港英政府提出了立法局政改「绿皮书」与「白皮书」,建议开放部分议席选举,即把议席开放给政党竞争。中方基于政治平稳过渡的原则,表示不希望香港在过渡时期内出现急剧的变化,过渡时期的政制改革应考虑同基本法衔接。但港英政府在彭定康出任港督后,提出「三违反」的政制改革方案,将立法局政党选举议席大量增加,作势要将选举议席变成多数,甚至连功能组别议席也主张扩大为变相的「民主直选」,破坏了「直通车」协议。中方几经交涉无效,最终只好提出,回归前产生的立法局无法通过「直通车」过渡为特区立法会,回归后将建立新的立法会。


香港基本法规定,政制发展要循序渐进,在回归后第一届和第二届的功能组别议席超过直选议席,理论上减少了政党利用他们的直选议席去冲击立法会的可能性。香港基本法第68条写明最终全部议席由普选产生的目标。随后的几届立法会,直选议席逐渐增多,达到总议席一半。回归后的头十年左右,基本上立法会还能正常运作,即重大立法多能通过。可是代表反对派的「泛民」政党却有他们的打算,他们要的不是立法会议席的多数(Majority),而是夺取整个特区政府的管治权。因为即使他们取得立法会议席多数也没管治权,只能在立法会当特区政府的反对派,而且还要由行政主导立法,对于这样的宪制安排,他们接受不了,最终采取了「瘫痪」立法会的行动,不但想到「拉布」,还想到在立法会吵闹打架,不法举动无日无之,最后还发动「群众运动」采取暴力破坏立法会。2019年的「黑暴动乱」,基本上已令到立法会无法正常运作,甚至可说是「停止」运作。

 

新立法会选举制度的改变

 

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2021年4月12日,于香港铜锣湾富明街和边宁顿街电车站的完善选举制度广告


面对反对派走到危害国家主权、安全和发展利益的地步,中央出手制订香港国安法,借以平定乱局,随后也进行了包括立法会选举在内的选举制度改革,以进一步落实「爱国者治港」,立法会正常运作也指日可待。


对比新旧的立法会选举制度。主要有两大区别:第一,过去选举以直选略占多数,即地区直选议席占35席,功能议席占35席,其中5席为相当于直选的超级区议员。新制度下立法会议席增加至90位,由选举委员会选举、功能团体选举、分区直接选举三种方式分别选举产生,其中选举委员会选出的议席共有40席,在整个立法会总议席90名中占多数,选举委员会还负责所有立法会议员候选人的提名。第二,新选举制度下原有功能组别选出30席,另20席则由分区直选产生,照样可由政党提名,为了确保直选可继续运作,也可由政党参与。反对派政党若能积极参与选举,以其过去取得的选民基础,最起码也可争取到20席的10席左右。若然,他们在立法会的民意表达依然可照常发挥。第三,新旧制度还有一个重大不同,过去没有区别议员是否「爱国者」,新制度则严格规定议员必须是「爱国者」,特区政府成立候选人资格审查委员会负责选举委员会候选人、立法会议员候选人、行政长官候选人的资格审查,确保候选人资格符合宪法、香港基本法、香港国安法,凡有「港独」行为记录者便无法过关。


未来香港立法会的变化

 

在新选举制度下,可以预见到新立法会的运作,起码会出现以下良好变化。


第一,恢复立法会的正常运作。过去反对派议员不正常的行为表现在「反制度」,导致其不依照宣誓就职的宪制要求,如出现在立法会倒插国旗,对政府提出的议案作出种种破坏或限制(Restrictive)等「反中乱港」的行为,以令立法会瘫痪。作为议员,批评政府提案,甚至要求修改,都应属于正常行为,正不正常的分别在于有「建设性」与否。但反对派在立法会累计下来的表现,正是十足的「破坏性」表现。


新制度的改革目的是要立法会议员回归到正常的行为,由新增40名选委议席的安排,相应地将直选议席减少到20席,再加上有稳定诉求的功能议席占30席。直选的20个议席,其中建制派政党当选的机会最少也约五成。如此大比数的稳定力量,也就不愁新立法会被少数骑劫,何况反对派已不存在「港独」议员,不再有「破坏性」行为。新立法会朝向正常运作也就可预期了。


第二,新立法会可确保维护国家主权安全。新立法会其中一个重大的改革是参选议员必须是「爱国者」,并由资格审查委员会作出最严格审查,这还只是第一步,当选后在立法会的行为也会有议员行为准则与议事规范约束,一旦发现有不爱国的言行,也会被DQ(取消议员资格),如果违反相关法律法规也会被起诉。


一旦排除了不爱国人士,立法会便会遵循国家的主权原则去运作。基本法明确规定,特区对涉及国家行为的事务是没有管辖权的,除非中央政府作出特定的授权。什么是国家行为的事务?基本法第十九条提到「国防、外交等国家行为」,虽然第十九条没详列国防与外交之外还有什么事务,但一切涉及国家主权的事,都属国家行为的事务。例如基本法第23条所列出的事项,都与国家主权有关,国家通过基本法授权特区政府就该条作出立法。但2003年的立法会有议员提出的辩论竟全盘否定这条立法,他们直指有了第23条的立法,香港便没人权可言。如此是将人权与主权对立起来,并用人权去否定主权,这种言行除非想借人权去争取「港独」,否则人权不可能对抗主权,这是国际公认的法则。就以基本法来说,已有条文指明国际性人权公约适用于香港的有关规定会继续有效。这一条文已显然认定两者有共存的空间。但2003年的立法会却认定两者没有共存的空间。这种言论有违国家主权原则。


类似的案例,也发生在反对国民教育的政治事件中。国民爱国是国民对国家无可推托的责任,推行国民教育是国家行为的事务,但乱港组织「教协」却串联一个反国民教育的平台,配合立法会丑化国民教育为「洗脑」,还发动群众包围政府总部,迫使特区政府搁置这项教育课程。类似这些涉及国家主权的事务,可以非常广泛,但经国家通过「一国两制」的安排,已授权特区政府代行,例如土地、金融、移民、新闻(如泄露国家机密)等等,所有这些涉及国家行为的事务,都应立法加以管制,但在过去立法会里却动辄得咎。在新的立法会里,有需要时应立法完善维护国家主权。只有如此才确保国家主权不受损害,也因此才能确保「一国两制」行稳致远。


第三,由过去的泛政治化转向稳定。过去立法会的最大问题是代表「泛民」政党的议员根本不认同体制,因此用政治化的手段搞乱立法会,其中肆意「拉布」便是一个非常恶劣的政治手段,即使在他们的心目中的「民主」国家如英国,议员的发言受到种种议事规则限制,例如要发言须先向议会登记,否则不得发言,发言的时间也只有短短的几分钟,而且要针对议题发言。可是香港立法会的「拉布」却可以任由议员轮流发言,而且可以长篇大论。如果一天不够,可无限期持续「拉布」,目的正是要把提案拖垮。在这恶劣政治化的「拉布」下,连涉及民生福利的提案也可被拖垮,再加上其他政治化手段,令立法会运作艰难,连内务委员会的主席推选,也用「分庭抗礼」的手段,把选举一分为二,闹出一个主席两场选举的「双包案」,而且是闹足半年,所有须经内务会议决定的提案程序都被搁置。


在新的立法会选举制度里,由选举委员会选出的40名议员,是立法会三个组别议席最多。选委会议席由工商界金融界、专业界、基层劳工、宗教、港区人大代表政协委员以及全国性团体香港成员等界别的选委会委员选出,他们具有广泛代表性、符合香港特别行政区实际情况、体现社会整体利益。他们在立法会须向他们的业界问责,在讨论提案或重大政府政策时也就非遵守他们的专业守则不可,不会走到过去「泛民」百般政治化的地步,这是可预期的。


第四,新立法会菁英主导取代旧政客横行。新选举制度下,功能组别的议员也有30名之多,经过了过去立法会的惨痛经验,功能组别也在旧的功能团体的基础下,有所调整,被政治化了的团体已被排除出局。新的功能团体能入局也以其「专业化」为选择的标准,这样一来,新立法会的功能组别议员,不但是他们业界的「菁英」,也会是他们团体的专业人士。对比下,直选议席在建制派竞争下,即使再有善于操弄政治议题的反对派议员循直选而上,也不可能左右由「菁英」主导的新立法会。


第五,反对派杯葛选举无碍新立法会发展。在「港独」一派挟持下,反对派的「泛民」各政党团体表明会杯葛新立法会的选举,若当真如此,整个「泛民」将从此无法翻身。证诸各地的经验,凡杯葛议会不参选的政党,最后都落得在政坛消失的命运,比如新加坡的社阵,马来西亚的劳工党,都因为杯葛议会选举,党员无所事事,很快便作鸟兽散,最后整个党也告解散。自香港国安法实施以来,「泛民」一些政团便出现要员逃亡潮,有的甚至在法庭保释听候审判期间,弃逃到外国寻求政治庇护,像许智峰便已逃亡澳洲,不逃亡的也因触犯香港国安法而被扣押审查,即使有个别议员没响应杯葛而照常出席立法会,但孤掌难鸣,没法作乱。如此看来,今后的「泛民」在香港国安法与新的选举制度下,再也没法发动过去反中乱港的群众运动,唯一的出路也只有加入爱国行列,设法适应即将形成的新的立法会生态,共建安定繁荣的香港。


本文发表于《紫荆论坛》2021年9-10月号第2-5页

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