9月5日，中央印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（“横琴方案”），17日深度合作区管理机构揭牌成立。这标志著横琴粤澳深度合作提速增效，澳门迎来前所未有的广阔发展空间，“一国两制”伟大实践迈进深度融合新征程。
文｜北京 林东晓
9月17日上午，横琴粤澳深度合作区管理机构正式揭牌，横琴粤澳深度合作区进入了全面实施、加快推进的新阶段。中共中央政治局常委、国务院副总理、粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正出席揭牌仪式并讲话（图：中新社）
横琴粤澳深度合作提速增效
近期，有关粤港澳大湾区发展的好消息接连公布。9月6日，中央印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，对深圳前海合作区予以“扩区扩容”；8日，连接珠海和澳门的第5条陆路跨境通道——青茂口岸开通启用；16日，全国青联公布助力港澳青年融入祖国发展大局的8条措施。系列支持港澳高质量发展的政策“一气呵成”，开放力度之大、共建程度之深、体制机制之新、红利叠加之密、贯彻落实之快前所未有，在海内外激起强烈反响，港澳各界迅速掀起学习宣传的热潮。
“横琴方案”作为中央从战略全局的高度支持澳门经济适度多元发展的重要举措，为澳门长远发展擘画新蓝图、指引新方向、缔造新机遇、注入新动力。尽管7月下旬澳门社会已盛传琴澳合作将有“好消息”，“横琴方案”的重磅新政仍远超各界预期。
“横琴方案”明确了“横琴使命”。横琴粤澳深度合作区的建设贯穿“一条主线”，就是促进澳门经济适度多元发展。“四个战略定位”，就是促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。“四项主要任务”，就是发展促进澳门经济适度多元的新产业、建设便利澳门居民生活就业的新家园、构建与澳门一体化高水平开放的新体系、健全粤澳共商共建共管共享的新体制。
“横琴方案”规划了“横琴进程”。方案明确“三步走”发展目标。在横琴开发迈入第13个年头之际，明确未来14年的短、中、长期发展目标，2024年“初步实现”推动澳门经济适度多元化，2029年“取得显著成效”，2035年“基本实现”各项目标。这与国家基本实现社会主义现代化远景目标的进程相衔接，并明确有关体制机制、产业发展、公共服务水平等具体指标，建立常态化评估机制，有助于各方对照检视横琴阶段性建设成效，持续推进相关工作。
“横琴方案”坚持“开发横琴就是为了促进澳门经济适度多元发展”的初心，以“琴澳一体化”促进澳门经济适度多元化。既是聚焦突破发展瓶颈和现实困难的“及时雨”，更是明确“横琴2035”任务书、时间表、路线图的“长效策”，充分体现伟大祖国永远是澳门发展的坚强后盾。
“横琴方案”拓宽澳门发展的产业空间，把澳门作为国际自由港的优势和内地的产业、市场、研发优势紧密结合起来，鼓励澳门发展新的“四大产业”。图为横琴澳门青年创业谷（图：新华社）
澳门发展迎来前所未有的广阔空间
“横琴方案”最大亮点是“新”和“深”互为表里、相得益彰，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，以共同实现高质量发展为目标，率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，彰显“改革不停顿，开放不止步”的中国气魄。
长期以来，澳门受制于“地狭水浅、人才缺乏、产业结构单一”等客观条件局限，经济发展高度依赖博彩观光业，缺乏新产业发展空间和动力，成为经济、民生深层次矛盾的根源，新冠肺炎疫情更凸显了澳门经济的脆弱性。横琴是澳门的希望和未来。和横琴共生共荣的“大澳门梦”，堪称“中国梦”的澳门篇章。2009年国家决定开发横琴，推动这座昔日“蕉林绿野，农庄寥落”的边陲荒岛迅速蜕变为一座现代化新城，但也产生实体经济发展不充分、服务澳门特征不够明显、与澳门一体化发展有待加强、促进澳门产业多元发展任重道远等新问题。
“横琴方案”推进粤澳规则衔接、机制对接，进一步把横琴打造为“特区之中的特区”，大胆突破琴澳合作体制机制障碍。“大澳门”梦想前所未有地照进现实，迎来实实在在的多重发展机遇。
一是拓展澳门发展的地理空间，突破性地提出“一线关”和“二线关”分线管理模式，构建琴澳一体化高水平开放体系。琴澳之间的“一线关”管人不管货，人员往来实行便捷的出入境手续，货物“一线放开”备案管理、简化申报程序；横琴与内地其他地区之间的“二线关”管货不管人，人员进出不设限制，货物“二线管住”依法办理海关征税。这有助于激活人、财、物、信息在琴澳之间自由流动。目前，横琴岛陆地面积106平方公里、为澳门3倍多，人口8.6万，仅为澳门1/8。琴澳一体化，为澳门经济转型升级提供了宝贵的空间。
二是扩大澳门参与管理的权限，突破性地创立粤澳共商共建共管共享的崭新体制机制。9月17日，横琴粤澳深度合作区管理委员会（管委会）和执行委员会（执委会）成立。管委会统筹决定规划、政策、项目和人事等重要事项，主任由广东省省长和澳门特区行政长官共同担任，常务副主任由澳门特区行政法务司司长担任，副主任和秘书长由粤、澳、珠三方指派。执委会是承担经济和民生管理职能的法定机构，主任由澳门特区经济财政司司长担任，副主任由粤、澳、珠三方指派。下设行政、法律、经济、金融、商事、财政、统计、城建、民生等范畴的9个部门。这为澳门居民依法参与国家事务管理充实了内涵、开辟了新路。
三是拓宽澳门发展的产业空间，把澳门作为国际自由港的优势和内地的产业、市场、研发优势紧密结合起来，推动澳门融入国家全面开放的“双循环”大格局。鼓励澳门发展新的“四大产业”，即科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业。鼓励澳门居民前往横琴发展。实施“澳人澳税”“减税聚才”，加快推进“澳门新街坊”建设，推进交通基建等设施进一步互联互通，形成与港澳趋同的生活环境。预计10年内将吸引3－5万港澳居民到横琴工作、居住。推动澳门更深度地融入国家发展大局、参与国家“内循环”。鼓励粤澳合作“并船出海”，更好发挥澳门在“一带一路”建设中的作用。支持合作区打造中国－葡语国家金融服务平台，高标准实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，参与国家经济“外循环”并为“一带一路”建设提供“五通”示范。
澳门以往的成功得益于“路子对、人心齐，桌子上也可以唱大戏”。澳门发展空间拓展后，经济适度多元化将更加“好戏连台”。只要找准“国家所需，澳门所长”的最佳结合点，粤澳两地融合发展将更加相得益彰。澳门的开放搭配内地的效率，可望实现“两制”更好的交汇融合，产生更加积极的“化学反应”。
粤澳深度合作征程漫漫，还需克服多重挑战。一是需要坚持创新和突破，推动全社会广泛参与，上下内外全方位联动，持续在实践中探索新路子、破解新问题，推动顶层设计真正落地。二是横琴发展的视野需要更加广阔，实现好澳门发展和内地发展的有机统一。横琴合作区面向庞大的内地市场、作为重要经济增长极拉动珠江口西岸发展、推动大湾区产业升级转型，实现澳门经济适度多元化才有坚实的基础和可持续发展的动力。三是需要和原有规划相对接。横琴已是粤港澳大湾区、国家级新区、自由贸易区、粤澳深度合作区“四区叠加”，不是“平地起高楼”，而是有一定发展基础、积累多重政策红利，不同定位各有侧重。需要坚持“一张蓝图绘到底”，在衔接原有规划基础上巩固提升。
“横琴方案”鼓励澳门居民前往横琴发展。实施“澳人澳税” “减税聚才”，加快推进“澳门新街坊”建设，推进交通基建等设施进一步互联互通。图为在珠海横琴口岸新旅检区域自助查验通道，旅客使用设备办理过关手续（图：新华社）
“一国两制”实践迈进深度融合新征程
“横琴方案”丰富了“一国两制”实践的内涵，彰显了“一国两制”的强大生命力和优越性。
一是体现了“一国”的原则性和底线越牢固，“两制”的灵活性和探索空间越广阔。近年来，港澳相继完善维护国家安全法律、制度和执行机制，在特区管治架构中贯彻“爱国者治港治澳”根本原则，捍卫“一国”有了更坚实的保障，“两制”之间的合作联动也迈出了更大的步伐。未来，横琴、前海等合作区建设的纵深推进，仍将坚持以统筹发展与安全为前提。
二是推动“一国两制”进入更加紧密融合的新阶段。横琴开发已从基础设施互联互通上升到以体制机制为保障的共商、共管、共建、共享的新阶段。“一国两制”不仅是和平解决领土回归、国家统一的方针，还要考虑领土回归后融入国家主体、实现一体化的问题，实现更高层次、更有深度的统一。“两制”不是把港澳“区隔”“割裂”于国家主体的理由，而是互补和融合的动力。港澳更主动、深入参与国家建设，可以实现“两制”相互借鉴、协同发展。
三是开启“一国两制”实践的竞争新赛道。澳门承担著探索与国家主体深度融合的新任务，要做出新示范。香港《南华早报》等媒体不无羡慕地指出，澳门深度参与横琴合作，“走香港从未走过的路”，“香港必须向澳门学习融合的艺术”。在国家改革发展热潮涌动，各地千帆竞发、百舸争流的时代，发展犹如逆水行舟，“不进则退，慢进也是退”。港澳作为国家经济发展“全运会”的参赛选手，需要各界共同发挥积极性和主动性，找准机遇，乘势而上，力争上游。
（作者系中国现代国际关系研究院港澳所副研究员）
本文发表于《紫荆》杂志2021年10月号
编辑：李博扬
监制：周马丽
