解读香港国安法第9-10条
在香港国安法下,维护香港特区国家安全的责任主体是中央政府、特区政府、特区居民。维护国家安全不只是政府的责任,特区全体居民同样有宪制责任,并积极参与其中。
香港国安法第9条规定:「香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜,香港特别行政区政府应当采取必要措施,加强宣传、指导、监督和管理。」第10条规定:「香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育,提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。」
积极主动维护国家安全
上述两条均置于第二章「香港特别行政区维护国家安全的职责和机构」之下,可见这是法律对香港特区就维护国家安全提出的法定要求,是对维护国家安全的法律制度和执行机制的具体要求之重要组成部分。第9条进一步要求政府加强维护国家安全的工作,突出要防范恐怖活动。为此,对在教育、社团、媒体和网络等领域的国家安全问题与事宜,法律特别要求政府主动采取必要措施,对处理过程既要进行宣传、指导,也要加强监督和管理。第10条重申特区政府在国家安全宣传与教育方面的责任,敦促特区政府(此处是「大政府」)通过教育、媒体和网络等渠道开展宣教活动,以期提升香港居民的国家安全意识和守法意识。
香港国安法第3条第2款规定:「香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任,应当履行维护国家安全的职责。」香港特区负有维护国家安全的宪制责任,这是由特区的法律地位决定的。基本法第1条关于香港特区是中国「不可分离的部分」和第12条关于香港特区是中国的一个「地方行政区域,直属于中央人民政府」的规定明确界定特区的法律地位,是基本法的「根本性条款」,不容受到任何挑战。我们可以从如下几方面理解第9条:
第一、香港特区政府在行政长官领导下具体负责开展本地维护国家安全的日常工作。特区政府不仅包括政府的各个权力机关、政府行政部门和其他享有使用公权力的部门,而且包括由政府预算支出的各类机构如公立学校、公立大学、香港电台等,甚至包括其他公营机构如医管局、香港生产力促进局等,乃至政府作为第一大股东的港铁。上述各机构、部门均有积极维护国家安全的义务,不能以市场经济或政治中立为由而置身事外。
第二、香港特区政府应当加强「防范恐怖活动的工作」。7月1日香港街头大庭广众之下发生的「孤狼式」暴力袭警事件为本条立法的必要性提供了充分的注脚,提醒特区政府绝不可对个体或群体恐怖活动掉以轻心,也为整个社会敲响了警钟。又有所谓「光城者」多人因涉嫌制作爆炸物、或违反香港国安法第24条「串谋策划恐怖活动罪」而被捕,被捕者包括大学职员和若干中学生。对不谙世事的中学生播种仇恨,并将他们招募发展为「牺牲者」,最终推入法律的深渊,这是恐怖活动年轻化的表现。故对防范恐怖活动,各级各类学校和其他教育机构责无旁贷。
第三、香港特区政府应当采取「必要措施」防范、制止危害国家安全和恐怖活动的行为在学校、社会团体、媒体、网络等范围和领域发生。采取「必要措施」要求政府积极主动,而不是头痛医头脚痛医脚、消极应付事态发生发展那种心态和行为。特区政府应该考虑主动地、系统地将国家安全法制及其重要性教育融入到各项法律法规、学校规章制度和日常工作安排中去。
第四、香港特区政府应当「对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜」的处理「加强宣传、指导、监督和管理」。这也是提醒特区政府对维护国家安全负有积极的义务。
法律,特别是刑事法律,立法的目的旨在规范行为、惩罚犯罪、保障人权和教化人心。只要执法机构能够严格依法办事基本能起到立法者希望达到的目的。这是法律的「硬着陆」模式。然而,「徒法不足以自行」。法律要真正发挥作用,须得依赖执法者和受众主体的素质、配套的法律体制,以及人们的遵纪守法意识。实现法律的规范价值还有待于法律的「软着陆」模式,以实现法律的宣教功能。
香港国安法第10条有的放矢。本条对特区政府和学校、社会团体、媒体与网络经营者管理者提出了开展国家安全教育的具体要求。具体而言:
第一、香港特区政府作为第一执法主体须得采取各种有效措施推进国家安全教育。除了常规的推动立法、制定政策之外,政府各政策局和执行机构要在各自工作范围内开展教育活动。「教育」在此是一个广义概念,不仅仅指发生在课堂的教学活动,还要利用一切可能的机会宣讲维护国家安全的必要性和重要性,让受众知悉法律规定、执法过程以及违法后果。教育局、公务员事务局、民政事务局、保安局都有责任推动对各自管辖的员工的教育。
第二、学校、社会团体、媒体与网络经营管理者既是宣传教育的对象与客体,更是教育主体。作为主体,它们应该积极执行法律,配合政府政策,在本范围和领域内开展国家安全教育。香港中小学经营管理主体极为不同,有公立、私立、私立公助,私立者中又有教会办学或国际学校;各学校办学理念和观念取向不同,如有所谓「左派爱国学校」和其他学校之分。但是,在香港的各办学主体都必须遵守香港法律,明白这一点政府就可以主动对学校发出必要的指令和指南。对待媒体和网络,在保障言论自由的同时,也需突出国家安全法律的规制、警示与惩戒作用。
全方位无死角的国安教育
第三、香港特区政府及其下各职能部门首先应该充分利用现有体制内和社会上的宣传媒介和渠道,全面、无死角展开宣传,并且要持之以恒,方可收效。为了更有效地统一部署、集中资源、充分规划,政府可以考虑成立跨部门、融合社会力量的国家安全教育督导推广委员会,群策群力,把教育工作做到实处,以期收到实效。委员会还要督促各机构各部分开展活动,定期视察检查教育效果,还可以在全社会开展多种形式的活动,如出版通俗读物、法律知识比赛、放映相关影片、网络问卷调查,等等。
第四、一切教育的目的旨在提升居民的「国家安全意识」。检查意识的高低只能透过分析香港社会中大多数群体成员(居民)是否对维护国家安全的必要性、重要性、法律制度等方面形成比较统一或一致的共同意识,即是否达至形成一种社会共识。有了法律,加上宣教,辅之以其他激励策略和方法应该可以逐步提升居民的整体国家安全意识的。
第五、同样透过教育,还望提升居民的「守法意识」。香港居民一直视法治为社会认同的首要核心价值,守法就是法治的内容和表现之一。如今香港已经有了国家安全法,政府还会继续透过落实基本法和修订本地原有法律来完善法制,国家安全法律体系有望形成。对居民展开维护国家安全法律教育的同时,特别要劝喻说服居民守法,使之明白守法的意义和不守法的后果,从而从内心形成自觉守法的意识。
法律的生命在于实施。香港国安法在特区实施,应该说对恢复社会秩序、重建制度信心起到了立竿见影的效果。之后,特区政府逐步采取了若干立法、修法、政策制定的措施,包括完成或即将完成对《电影检查条例》、《个人资料(私隐)条例》等的修订,在不久的将来会完成国家安全法网的编织。这是值得肯定的。然而,法律的「软着陆」同样重要。为此,特区政府应当采取各种法律的、政治的、政策的、行政的等必要措施,包括加强国家安全的宣教,最终在全社会形成维护国家安全的共识,达至法律的使命。
(本文基于作者在7月16日由全国港澳研究会举办之「香港国安法实施一周年回顾与展望」专题研讨会发言稿修改而成)
香港城市大学法律学院教授
来源:大公报