1997年香港回归，港英公务员系统及其制度整体延续，对保障香港繁荣稳定及高度自治有特殊贡献。在行政主导体制之下，香港公务员制度与行政效能对香港管治体系与品质影响极大。这一套公务员制度讲求形式理性和官僚管理的科学性，以规则取向和程式正义为指标，是港英殖民制度中发展较为现代化和规范化的部分。

香港公务员回内地挂职可融合增量「一国两制」

然而，在回归后的行政治理尤其是社会运动挑战与发展正义压力下，公务员群体出现不忠诚和缺乏政治能力、判断力与行动力的短板，损害特区政府的管治权威和回应社会的政策供给能力，更与新时代国家战略和体制不相协调。「爱国者治港」除了选举范畴，也应当深入公务员体系。而公务员的政治训练与能力培养，除了宣誓惩戒规范的完备及本地训练体系的优化之外，与内地之间的任职交流进来正式提上议事日程。特首林郑月娥确认，香港特区政府即将与内地，特别是广东地方政府签署公务员任职交流协定，遴选优秀公务员往内地任职、交流和锻炼。此举有助于培训、训练具真正「一国两制」视野和政治能力的香港公务员，储备未来管治人才，并引导香港公务员的学习与自我规训方向。

公务员任职交流制度是中国公务员制度的有益经验和特色，也是公务员培养成长体系的重要一环。中国公务员法第69条对此作出明文规定及制度保障。任职交流有助于公务员在不同的行政岗位及履职环境中相互学习与历练，对国家的行政层级、治理状况与行政文化包括危机管理经验有较为完整及多层次的积累，以说明公务员形成良好的制度理解、行政协作与政治判断与行动能力。与内地公务员广泛的任职交流经验及行政锻炼机会相比，香港公务员的任职交流相对狭窄及有缺陷，此次港府通过地区间行政协定方式推动香港公务员内地挂职锻炼，可有效弥补固有欠缺，提升制度理解能力和管治能力。

「一国两制」框架下，香港公务员习惯于遵循港英遗留的行政传统，固守程式正义和官僚制规程，对复杂政治形势、社会正义需求及发展创新的决策压力缺乏主动应对的知识和能力，甚至出现对「一国两制」的偏差理解及失职行为。内地挂职交流有助于香港公务员对「一国两制」的深化理解与认同，以及对国家宪法、国家行政文化与制度理性的学习和运用，使之有效弥补既往在政治忠诚与治理能力上的短板，塑造成为「爱国者治港」的行政中坚力量。

以地方行政协议形式提供香港与内地公务员任职交流的制度依据和具体安排，是一种正当合理的法律技术。无论是在「一国两制」宪制秩序内，还是大湾区战略框架下，国家在政策上都一直鼓励香港与内地城市进行制度合作与技术合作，发挥地方互动的积极性，而行政协定体现双方在国家宪法下的平等协商和区域协同发展的合作精神。香港公务员优先在大湾区范畴挂职交流，是大湾区融合发展及治理创新的一个重要的管治能力培育机制。香港公务员成为合格的「大湾区干部」，对推动香港融入大湾区及转化独特优势，大有裨益。

公务员任职交流，在具体安排上应当具有双向性和互惠性，即不仅仅是香港公务员来内地挂职交流，内地公务员也应当具有对等机会赴港任职交流。无论是「一国两制」，还是大湾区战略，都需要香港与内地公务员具有更多的交叉任职经验和深度的相互理解与协作，从而推动「两制」的良性互动，以及催生出制度与政策创新的合意。内地公务员的政治素质、学术基础、国际视野与行政综合能力已有较大进步，通过在香港有关政策局及行政部门的挂职交流，可进一步提升国际视野和规范管理能力，并补充对香港实际情况与社会需求的认知，对大湾区战略精准推进有实质性推动力。

香港特区政府与内地地方政府在具体执行双向挂职交流协议时，应当通过严格标准与竞争程式选拔优秀公务员承担挂职任务，应有落实与相关公务员之专业背景及行政经验有关联的行政职位保障和工作条件保障，并提供适当的特别补贴和培养支援。挂职公务员的期限以不少于一年为宜，可保障挂职具有实效性及沉浸式的融入效果，避免走过场及浮于表面。挂职公务员应专门建档考核，优异者应当在香港与内地各自的行政系统获得晋升优先权，国家应当对其长期成长予以政策性关注和支持。

任职贴近国家，义务催生认同。国家不仅在大湾区试点招收香港居民直接任职公务员，而且开辟公务员任职交流计划，并吸收和推荐香港青年及杰出高阶人士出任国家重要官职或国际组织职位。这是「一国两制」制度体系建设的重要一环，是两地行政制度的积极接触与融合发展，对提升两地各自的行政治理能力都有帮助。经此安排，香港公务员不再简单地以「港英传统」自满和内卷，而有了进入国家治理体系的顺畅通道及政治成长的合理阶梯，其政治仕途与服务范畴不再局限于香港本地，而可积极扩展至国家范畴甚至依托国家走向全球治理。这是香港公务员视野与责任的新境界，也是香港提升治理层次与能力的新机遇，更是「一国两制」深度制度性交融的重要开端。    

（文章观点仅代表作者本人）

作者为北京航空航天大学高研院、法学院副教授、全国港澳研究会理事

来源：橙新闻