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最近，在深圳罗湖繁华商业区对岸的香港沙岭坟场开发，引发深港两地热议。这是在「一国两制」下，在大湾区经济融合发展的情况下，深港两地面临的新问题。香港食卫局认为，原来已有一个沙岭坟场，从中长期来看，香港火葬设施的火化时段、骨灰龛场不足，公众需求殷切，只好考虑在沙岭兴建超级殡葬城，满足需求，立法会也已经批准拨款，工地平整也已经完工。如果搁置，势必造成浪费。深圳市政府尚未表态，但一般民众都表示反对，300米开外就是繁华的闹市，影响深圳土地的开发潜力。香港本身有不少荒岛，也有溶洞，不是没有选择的空间，没有理由以邻为壑。

宋小庄 I 全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授 

一、纠结的问题

《孟子．告子下》：「是故禹以四海为壑，今吾子以邻国为壑。」这是说，当年大禹治水是把四海当作大水沟，顺著水性疏导水流，让洪水都流进大海，于己有利，于人无害。但今人治水，却把邻国当作大水沟，把洪水都流到别国去，于人有害，于己未必有利。用该比喻形容沙岭殡葬城事件，似也贴切。

香港沙岭作为超级殡葬城的选址是有问题的。任何较大规模的工程项目，都要做选址的可行性研究。什么叫选址？就是在沙岭之外，还要在香港特区的行政区划之内，再找别的一两个、两三个场地进行比较研究，例如荒岛、溶洞、郊野公园等，对多处地方进行比较。如一个场地难以满足全香港的需求，还可以考虑化整为零，分散处理。「厌恶性设施」的选址，政治社会因素的可行性研究，要比经济技术可行性研究的难度大。对不同场地的发展潜力、环境、交通运输、施工要求、季节性人流量、相邻关系等因素都要进行比较研究。如果都认真做了比较研究，就不难发现，沙岭距离罗湖中心商业区只有300米，深圳及罗湖区政府、居民都会有意见，对罗湖地价影响也很大。沙岭在边境禁区范围内，设置殡葬城与禁区开发会很不协调，可以另外找更为适宜的场地，不能对深圳河两岸开发产生阻碍作用。只要有整体观念，沙岭的选址就不难被否定。

香港对沙岭殡葬城场地虽然也做了可行性研究，但并不是严格意义上的选址，而是选址完毕后的交通、道路、给排水、排污等工程技术的可行性研究，甚至还作了生态、物种的研究，但却没有思考过相邻关系和边境禁区的总体开发问题。可以说是捡了芝麻，丢了西瓜。在收到有关投诉后，香港政府有关部门还做表面文章，说非常重视深圳的关注，已重新审视设计。但香港对殡葬服务的需要迫切，如未按计划扩展，将严重影响香港殡葬服务的提供，而此处土地将长期搁置云云。这与选址何干？沙岭殡葬城的设计包括建筑设计、结构设计、焚化炉设计、给排水设计、污水处理设计，都与选址没有太大的关系，即使园地设计有鸟语花香的效果、道路两旁设计有园林的效果，也不会改变沙岭殡葬城的「厌恶性」。这样说，并不是反对中华文化传统的春秋二祭对先人的拜祭。中华文化传统上称此等拜祭为「拜山」「郊祭」，即使交通比较方便，也没有人希望在闹市区进行。

2020年12月27日，香港特别行政区行政长官林郑月娥乘坐直升机视察新界北和边境等地区（图：香港特区政府新闻处）

除了香港特区政府的疏忽之外，立法会也有过失。对深圳河两岸的发展，对香港边境禁区的开发，平时口口声声表示要监督政府的立法会没有给予最低程度的关注，对沙岭殡葬城的可行性研究报告没有作必要的审阅，对殡葬的「厌恶性」没有设身处地的考虑，对深圳相邻地区的民意也没有作起码了解，对深港湾区、粤港澳大湾区的研究和规划也没有基本的学习和掌握，对与香港有关的大小湾区的发展和进步熟视无睹。2013年立法会对沙岭殡葬城场地平整就拨款6,600万港元，该场地平整却是不久前才完工。立法会在2017年已提前批出18.5亿港元前期工程款，这都是不必要、不正常的，好像是希望深圳早点不高兴、深港早点闹矛盾。如选举制度改革后的议员也是这种水平，香港就倒霉了。

二、对深港湾区和粤港澳大湾区的发展港府缺乏大局意识

不论香港沙岭殡葬城的规划如何早，也不论深圳何时向香港提出、有没有提出该项目影响罗湖区发展的问题，都说明香港特区政府对深港湾区和粤港澳大湾区的发展缺乏大局意识。早在香港回归前的1994年，时任香港科技大学校长的吴家玮就相对于旧金山湾区提出「港深湾区」的概念。但在港英统治时期，殖民者是不会考虑「港深湾区」和开发深圳河的问题。港英当局的政策是边境禁区不开发、深港之间不合作，把厌恶性项目转移到边境。

随著内地改革开放的深入，既沿海又沿江的城市，逐渐形成了经济带。其中发展比较好的经济带就是珠三角、长三角和京津冀环渤海经济带，而发展较好的经济带就有可能形成湾区经济，大湾区的构想是渐进发展的。经历十多年的研究，大小湾区的构想终于成为地方政府乃至中央政府的决策。2005年8月，粤府发布《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》；2008年12月，国家发改委发布《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020）》；2009年10月，粤港澳联合发布《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》；2010年和2011年，粤港澳分别签订了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》；2011年，公布《环珠江口宜居湾区建设重点行动规划》。上述文件已有湾区经济的影子，但还没有点破。

2014年深圳市政府工作报告提到构建「湾区经济」。2015年3月国家「一带一路」远景与行动文件提出「充分发挥前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区」。2015年4月广东自贸区成立，目标之一是将「自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区」。2016年3月国家《十三五规划纲要》提出「支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设」。2017年3月李克强总理在政府工作报告中提到「研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划」，2019年中共中央和国务院公布《粤港澳发展规划纲要》。目前，「十四五」规划涉及粤港澳部分，包括深港河套建设的协同发展。区域经济合作安排已经上升为国家战略。

从沿海城市自身发展，到沿海沿江经济带建设，再到湾区经济建设，这是中国「以经济建设为中心」的三次飞跃。可惜的是，香港政府到2005年才决定缩减边境禁区围网，2008年才公布将禁区逐步放开，从2012年到2015年才分三批解除。对被开放的禁区土地虽然有规划，但闭门造车，既没有考虑深港湾区的发展，也没有制定土地发展战略和「污染产业和厌恶设施」负面清单，才有后来香港沙岭殡葬城优先占用的低级政策的出台。

香港边境禁区是港英当局隔离深港两地的产物。1951年5月，港英当局实施《边境封闭区域条例》；1962年在深圳河以南2,800公顷的土地铺设围网。1980年中期，香港有开发禁区的倡议，但港英当局没有兴趣；1997年回归初期也有相关倡议，港府也没有兴趣。到本世纪初，2002年4月，还加强边界围网，堵截非法入境者。搁置了近六十年。到2005年10月的施政报告才决定缩减香港边境禁区围网，2008年政府公布将香港边境禁区2,800公顷土地逐步放开，宣布落马洲、蚝壳围、沙头角禁区北移。从2012年到2015年才分三批解除，现在还留下400公顷的禁区。但2005年特区政府宣布缩减边境禁区后，香港「官商勾结」的口号就开始流行，香港的大地产商在要被缩减的禁区范围内大规模圈地并囤积。这必将增加未来土地开发的成本，土地闲置、限制以及像沙岭殡葬城「厌恶性」开发，也都不是办法，香港应当找到适当的对策，不能排除基本法第7条、第105条的征用。否则就对不起这么大块的回归土地，对不起「一国两制」和香港基本法。

像殡葬城这样低级的开发，是港英「遗毒思维」的反映，不但以邻为壑，影响罗湖商业区的发展，恶化深港关系，给禁区开发树立一个错误的范例，还可能毁坏深圳河畔文明的发展。假设当初维多利亚海港两岸的初期建设阶段，没有限制规划，到处都是工业厂房、殡葬设施、公交车场等，香港能够连续获选为世界三大夜景城市之最吗？从太平山（旧称扯旗山）上下望，现在香港维港两岸白天是香港最为繁忙的中心商业区，是香港的金融中心、航运中心、专业服务中心所在地；入夜后，两岸的摩天大楼都会亮起五彩缤纷的灯光，街上广告牌和住宅照明，一起构成亮丽的夜景，成为香港的地标。

人类的文明起源总在江、河、湖、海岸边，人类总是优先在适当的江畔、河畔、湖畔、海湾岸边居住、生活和发展，两者有密切的关系。香港回归以后，发展深圳河畔文明，开发香港边境禁区，是深港两地人民的期盼。从规模、长度等地理条件来看，深圳河和维多利亚港湾是小巫见大巫，但大巫有大巫作，小巫有小巫看。相对而言，深圳河的北侧，开发得较快、较好；但南侧仍然一片荒凉，显得很不对称，很不平衡。

在内地，类似深圳河南岸不会出现沙岭殡葬城这样的规划，例如上海的黄浦江畔、广州的珠江两岸。在国外其他地方情况也是如此，英国的泰晤士河畔、法国的塞纳河畔，欧洲多国的多瑙河畔，可能只会出现重要的建筑群，像上海的外滩，或者豪宅群以及其他有地标价值的建筑物，但绝对不会在河畔上建设超级殡葬城。这是「一国两制」限制了深圳河南岸的发展吗？当然不是。在「一国两制」下，深圳河两边是GDP产值名列前茅的深圳经济特区、香港特别行政区，应当坐下来谈一谈。深港两地也应当邀请中央参加。不论地方是否愿意，中央也可以介入。 

三、「一国两制」下深港应当共同开发深港湾区

不必过多说明，深港湾区是粤港澳大湾区的组成部分。大湾区的核心在于珠江出海口的海域及其岸边陆地，小湾区的中心在于深圳河及其南北腹地。由于深港边界是以深圳河中心线划界的，深圳河治理后，也以新河中心线作为区域界线。香港基本法作为全国性法律，在处理深港湾区开发的问题上，应当作为共同的法律依据。

香港基本法第118条规定：「香港特区政府提供经济和法律环境，鼓励各项投资、技术进步并开发新兴产业。」第119条规定：「香港特区政府制定适当政策，促进和协调制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公用事业、服务性行业、渔农业等各行业的发展，并注意环境保护。」对基本法第118—119条的条文应作广义理解，促成大湾区社会经济的融合。香港应当融入大小湾区，在经济全球化态势下，不同国家还可以实现经济融合，如欧盟、东盟；一国之内不同地区趋于融合并非没有可能。世界上没有绝对有利的东西，融入也有利有弊，但利大于弊。如疏导得宜，可以百利无害。

深圳河，史称明溪、罗溪，属珠三角水系。深圳河发源于深圳梧桐山南麓牛尾岭。梧桐山是离香港最近的国家级风景名胜区，又是国家森林公园，有不少旅游景点。梧桐山的毛面杜鹃是世界上唯一自然分布于中心城市的大树杜鹃。深圳河流经深圳市区和「新界」郊区，自东北向西南流入深圳湾，出伶仃（零丁）洋。伶仃洋是很出名的，南宋文天祥的《过零丁洋》诗，留下「人生自古谁无死，留取丹心照汗青」千古传诵的名句。

深圳河全长37公里，流经深圳的支流有布吉河、福田河、皇岗河、新洲河；流经「新界」的支流有梧桐河、平原河。与内地的大多数东流的河流不同，深圳河是向西流的，河道平均比降1.1%。也就是说，如果深圳湾潮位提高，深圳河宣泄不畅，深圳部分地区就可能发生积水。在1997年、2000年和2006年深圳河曾经进行河道拉直、扩阔、挖深的治理。

深圳河的西边有出海口，但东边没有入海口。深圳河的源头称为伯公坳，而沙头角河的西边源头就是深圳河东边的伯公坳，沙头角河东流至沙头角东，东流出沙头角海，但沙头角河流量不大，也很短。如果开凿人工运河，将沙头角海的海水引入沙头角河，将沙头角河与深圳河的源头凿通，则沙头角海的海水就可以和深圳湾的海水相通，成为中国广东省东西走向的一条较短的运河。

发展深圳河畔文明，开发香港边境禁区，是深港两地人民共同的期盼，有助于创造新的经济增长点，解决深港两地共同关心的问题。图为港深边境俯瞰，北面为深圳

这样一条不到40公里长的运河的工程意义当然与规划中在泰国开凿的克拉运河不能相比，也不能与苏伊士运河、巴拿马运河相提并论。当然也不能与中国古代的京杭大运河相提并论。深圳河和沙头角河贯通的运河的工程量和功能都只能称得上是小运河。但由于利用了深圳河和沙头角河的河道，就工程造价而言，就会大大降低，但以下三大功能还是可以匹配的。

一是旅游的功能，世界上的运河并不多，除了中国的京杭大运河外，可供两岸观赏的运河尤少。但京杭大运河还有水运的功能，还会干扰旅游的功能。深圳河和沙头角河改造成为运河可以与天然河道的旅游功能相媲美。深圳河两岸乃至其支流也都有不少景点。香港人热衷于「行山」，也喜欢「游船河」，短途可以在小运河小转，稍远可以到维港一游。

二是开发的功能，深圳河北岸已经开发，但还没有开发完毕，属于香港辖区的南岸根本没有开发，虽然有些自然景观、农耕村落、湿地、碉堡、祠堂、私塾等文化和生态遗址，还是要保护，但不少地域，也还是要开发的。深圳运河就可以吸引外来投资，符合基本法第118—119条的要求。

三是环保的功能，深圳湾乃至珠江出海口的广大辽阔海域，是有可能被工业废水污染的。深圳早就意识到这一点，禁止深圳河北岸发展工业，对深圳河套的建设，中央也早就反对发展工业。主要是工业废水通过深圳河流入深圳湾，再流向珠江出海口。由于缺乏海水的循环，单靠潮汐，自净能力较慢。如果沙头角海、大鹏湾海的海水可以通过深圳运河流向深圳湾乃至珠江出海口，对大湾区的环保有重大意义，大湾区就可以行稳致远。

深圳与香港可以在「一国两制」下开拓河畔文明，建设边境禁区，创造新的经济增长点，解决深港两地共同关心的问题。同时在深港都是大湾区成员的前提下，也可以通过深圳运河的开凿，开创游船河的旅游业，带动深圳运河两岸工商业的发展，还可以加强珠江出海口（大湾区的核心地带）的海水循环，解决污染问题。 

四、香港应发挥大湾区的合作优势 

大湾区11个城市的合作发展有两个优势，分述如下：

一是发挥大湾区11个城市各自协同发展的优势。2017年7月，国家发改委牵头，省府、港、澳政府四方签订了《深化粤港澳大湾区建设框架协议》，国家主席习近平出席了签订仪式。这意味著，中央政府将从中协调，发挥大湾区不同城市的不同强项，让不同的城市发挥联动、协同效应，起互补作用。有中央的领导和协调，有国家发改委作为专业指导单位的具体指导，利用大数据分析，有可能实现区域和专业整合，避其害，化害为利，发挥其利，发生正面的、规划的、中长期效应。大湾区建设既已成为国家战略，就可以发挥建国以来国家集中各方面力量办大事，办好事，办对大家有利的事，在大湾区本身有利条件和环境的配合下，把大湾区的事做好、做强。

二是发挥大湾区内「一国两制」优势。内地9个城市，都是在沿海改革开放具有领先地位的城市，但与港澳相对比，开放程度还有所不逮。在新时期中国特色社会主义深入改革开放过程中，还可以继续向香港、澳门学习，取长补短，吸取资本主义市场经济的有关制度和机制，但要有所扬弃、有所取舍、有所变通、有所提高、有所掌握，不是简单移植和抄袭。如果没有大湾区的机遇，这种借用取鉴、评估吸收过程较为漫长。有了大湾区的整合，学习和消化过程就可以大大缩短，提高学以致用的效果。

然而，香港资本主义经济也不是任何制度和机制都是优越的。回归以来的历史也说明，港澳有的优势在国际竞争中有所退化，未能适应港澳本身发展，未能适应与内地的融合，有吸取精华、排除糟粕、再认识、再提高的必要。这不是自我贬损，而是实事求是。以香港为例，回归时，香港特区的GDP约占内地的四分之一，在回归20余年后，这种比重只有四十分之一了。香港不可能保持永远优越，更不能抱著永远超越的态度。如果没有大湾区的安排，香港在发展过程中优势将慢慢消亡，逐渐沉沦。港澳如不愿意融入大湾区，将难以为继。大湾区建设为香港和澳门，尤其是香港，提供了反思、反省、求变、求进的机会。

大湾区的11个城市，只有港澳是自由港。目前港澳尚未发挥作为自由港的优势，美国取消香港单独关税区的地位是完全没有道理的，违反WTO规则，香港应当进行交涉，但也应当正确适用WTO的「原产地规则」：

一是自由港的优势。基本法第114条规定：「香港特区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。」第115条规定：「香港特区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的自由流通。」第116条第1款规定：「香港特区为单独关税区。」香港基本不征收关税，基于公平原则，通过谈判，香港也可以要求其贸易伙伴根据对等原则对香港也基本不征收关税。如果香港可以与大部分资本主义国家互免关税，对香港乃至大湾区的贸易必然还有进一步的促进。

二是区际产能合作。内地9个城市，各自的优势显著，完全有可能进行区际产能合作，开拓国际市场。以科技产品为例，从产品的确定，人才资金到位，研发试验，测试调试，专利申请，质量提升，形成完备的产业链，批量生产、开拓国际市场、物流销售及售后服务等，各种业务都有关系，但又可以分开处理。任何一个城市来做，未必能做得好。如大湾区进行跨市合作，发挥各自优势，就可以形成国际产能，事半功倍走出去。香港、澳门作为单独关税区，也完全可以积极开拓外向型的自由贸易关系，在最大范围内与更多单独关税区建立最自由的经贸关系，提高大湾区包括港澳产品走出去的竞争力。

三是充分利用原产地规则。世界面临维持自由贸易，还是贸易保护的十字路口。第二次世界大战后，美国倡导自由贸易，主导关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）。但近年来美国一改初衷，走向贸易保护主义，试图改变美国长期奉行的国策，推翻美国主导的贸易规则和制度，输打赢要，与世界大多数国家认同的经济全球化、贸易自由化、构建人类命运共同体的世界潮流相抗衡。作为世界最强大经济体的美国，以国家安全、振兴国内制造业、扩大基建规模等种种借口，采取了减少贸赤、财政增收，提高关税等不正当的贸易保护主义措施。美国的贸易战针对中国大陆的自由贸易区，但不可能也不应当针对港澳单独关税区。在有利可图的情况下，灵活机动的中国和港澳商人，就可能进行跨市合作，特别是在不同关税区最后实质性改变的成本相近的情况下，作最后实质性改变或关税编码的转变。有特色的湾区大学应设置经济、外贸、法律、对策等科系深入研究国际贸易规则、争端解决机制等有效应对。

本文发表于《紫荆论坛》2021年5-6月号第8-14页