2019年10月，中共十九届四中全会就“坚持和完善‘一国两制’制度体系”做出了重要决定。决定提到要“提高特别行政区依法治理能力和水平”，“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，“依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”和“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度，支持行政长官和特别行政区政府依法施政”。国务院港澳办常务副主任张晓明在阐述上述决定时提出“要完善行政长官对中央负责的制度安排”和“要在特别行政区落实以行政长官为核心的行政主导体制，完善公务员管理制度”。
香港国安法实施后，香港已经恢复了稳定和秩序。香港选举制度的深刻完善又从根本上为“爱国者治港”建构了牢固的基础。今后的重要工作之一是要落实中央有关提高香港的治理能力和水平的决定。行政长官林郑月娥最近也指出要吸引更多有能者参与香港的治理工作、巩固行政主导和完善公务员培训与管理等。
在这个背景下，如何强化行政机关的效率和能力便成为当前急务。要确保行政长官和其执政团队能够切实执行中央的政策和指令，从而对中央尽忠尽责，以及实现“行政主导”，一个能够忠诚和有能力执行行政长官和领导班子的决策的行政机关不可或缺。越来越多的有识之士对如何提升行政机关效能的问题纷纷提出意见和建议。正在逐步实施的行政机关人员的宣誓制度在相当程度上可以防止公职人员从事那些不效忠国家和香港以及不拥护基本法的行为，对强化行政机关发挥了重要作用。
针对强化行政机关的效能的问题，我在本文提出一些方向性的管见，部分管见参考了一些有心人过去曾经提出过的看法。
强化对主要官员的指导问责
首先，需要强化中央对行政长官和主要官员的甄选、指导、问责、考核、任免、联系和支持，确保中央的全面管治权和特区的高度自治权的有机和无缝结合，并保证在香港的治理过程中中央和特区政府形成强大合力。这对日后在制定、改革和推行有利于深层次问题解决的政策上非常重要。
第二，需要壮大和加强由特首和主要官员组成的领导班子对国家和中央的忠诚、对香港的承担、国际和历史视野、政治触觉、政治担当和勇气，以及其团结性和战斗力。领导班子与香港的爱国力量必须合作无间和同舟共济，更要担负起凝聚爱国力量和培训爱国人才的使命。领导班子和社会上的爱国力量属于“两张皮”、有时甚至“不咬弦”的情况不应该出现。
第三，要确保主要官员问责制和“行政主导”实现，除了要有一个团结和有能力的领导班子外，这个班子能否有效领导公务员队伍非常重要。为此，领导班子对高层公务员的升迁要有一定的发言权。能否忠实执行领导班子的政策和决定应该是考虑升职和调迁的重要标准之一，但不必是唯一标准。与此同时，“任人唯才”和“任人唯贤”等行之有效的原则和传统必须保存，更要防止高层公务员的任命和升迁被过度“政治化”。制度的优良方面和完整性应该尽量受到保护。
第四，行政长官和主要官员应该有更大的调拨财政资源的法定权力，尤其在各政策和行政部门内。这样才能确保领导班子的政策能够快速和有效推行。
第五，有了主要官员问责制之后，行政长官和主要官员组成的领导班子应该全面和切实负起政治行政领导和统筹协调政府各个部门工作的职能。回归前，这些职能主要由“港督”和公务员队伍中的政务官员承担。在新的政治形势中和在新的行政架构内，政务官员在那些方面的职能的重要性持续有所下降，但并非完全失去。由于领导班子的成员不时有变动，所以政务官员在维系整个政府运作的连贯性上仍然有重要作用。而在那些“政治性”较明显和“吃重”的工作上，政务官员应该尤其擅长和受器重。
高层公务员应走向“专业化”
第六，高层公务员应该走向专业化。一直以来，大部分部门首长职位都是由熟悉政府运作和政治触角较敏锐的“通才”政务官员出掌。虽然香港的财经官员和其他官员之间存在一定分工，但整体而言高层官员的专业性仍嫌不足。这种安排在当今世界颇为罕见。除了英国等少数例子外，其他发达国家比如美国、德国和日本等国家的政府部门首长都是由长期在有关部门任职的官员或专家出任。香港目前和将来都要面对众多复杂棘手政策问题，涉及到“融入国家发展大局”、经济发展、产业结构转型、民生改善、科技进步等方方面面，亟需吸引更多各种专才加入政府或法定机构工作以充实政府的治理能力。日后在选拔部门的领导官员时，不妨让政务职系以外的高级公务员有更多晋升机会，同时让他们在有关部门内任职较长一段时间并增强专业知识。同时，政府也应该从社会上以合约或其他方式、把各路专业精英招聘到政府内长期性或短期性地出任要职。 第七，公务员事务局局长应该更多发挥领导班子在公务员队伍中的代表的作用，而非不少公务员所视为的“自己”的代表。其实，如果有合适人选，公务员事务局局长也不一定要由有公务员背景的人出任。公务员事务局局长应该是领导班子有效领导和指挥公务员队伍的主要手段。同时，他也有责任确保公务员队伍的完整性，防止其政治化、内部政治分化和成为各方势力斗争的战场。
最后，既然中央要强化和完善行政长官和主要官员的任免和问责制度，则同样原则也应该应用在公务员队伍的管理上。“只升不降”的预期在公务员群体中颇为普遍，而公务员降职的实例又确实不多。今后如何更好地运用“赏罚”和“任免”制度来严格提升公务员在执行政府政策时的责任感和工作表现无疑是一项重要任务。
以上管见并没有涉及到具体措施和安排，对此我持开放态度。
（文章观点仅代表作者本人）
作者为香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长
来源：大公报
