3月11日，全国人大以高票表决通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（“决定”）。这是继全国人大制定实施香港国安法之后，中央完善香港特区法律和政治制度的又一意义重大的宪制性举措。一言以蔽之，“决定”以及修订后的香港基本法附件一和附件二共同构成确保以爱国者为主体的“港人治港”的制度性保障。
治港者主体必须是爱国者
“爱国爱港”，即邓小平所谓的“爱祖国、爱香港”；二者内在精神是统一的，爱国者必定会是爱港者，爱港者也应该是爱国者。首先应该明确的是，“爱国者治港”是中央早在中英谈判阶段就已经形成的治港基本方略，它是对“一国两制”、“港人治港”、高度自治的具体阐释。这种认识是客观的、实事求是的。1984年6月，邓小平在会见香港工商界访京团时谈道：“什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国、爱香港。”
简言之，“爱国者治港”就是以爱国者为主体的“港人治港”。这也是中央治理香港的一以贯之的政策，在历任国家领导人的讲话以及中国共产党的会议、报告中被反复强调，亦充分体现在香港基本法的规定之中，成为特区搭建管治架构的底线性准则。如从政治的角度解读之，“爱国者治港”可从以下四个方面加以理解：
第一、治港者的主体必须是中国人。回归前，香港由总督代表英女王统治，香港的中国人居于被统治的地位，这种不平等地位是英国“殖民统治”所强加给中国人的，在回归后理应改变这种状况。必须由中国人作为治港者的主体，否则中央对香港的治权就无从谈起。中英谈判期间，在中方的坚持下，英国已经放弃了“以主权换治权”的立场，也不再谋求任何形式的共管。可以说，由中国人作为治港者主体，也为英国政府认同，是国家恢复对港行使主权的实质要求与基本条件。
第二、治港者的主体应当是香港人，可理解为“香港的中国人”（邓小平话）。香港回归后作为特区实行高度自治，由香港当地人管理香港，“北京除了派军队以外，不向香港特区政府派出干部，这也是不会改变的”。这一点是“港人治港”的字面含义，毋庸赘言。
第三、治港的香港人应当是爱国者。严格来说，“中国人”、“香港人”只是法律意义上的国籍／地区身份，“爱国者”则包含了更深一层的政治与政治伦理要求，也即对国家认同、民族认同与身份认同。爱国者是极为包容的政治身份，并不必定包含意识形态方面的要求；但“包容”的另一面是“底线”，对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理，是不可逾越的政治红线。香港语境下的“爱国者”有其独特的内涵，是爱国与爱港的有机结合──既要拥护国家对香港行使主权，也要对香港特区负责，维护香港的繁荣和稳定。
第四、治港者可以有条件地包容外国人（包括持有外国国籍的香港人）。应当澄清的是，“爱国者治港”并不等于治港者只接纳法律意义上的中国人或香港人。早在1984年，邓小平以其先见之明指出：“未来香港特区政府的主要成分是爱国者，当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人来当顾问”。在符合基本法的前提下，香港特区最大限度地保留了港英时期的政治传统与法律制度，作为国际都市，香港也需借鉴国外经验，与国际接轨，这就意味著允许外国人参与香港的治理，符合香港传统与现实，有利于“保持香港的繁荣和稳定”。当然，参与治港的外国人不可能成为治港者的主体，只能是“参与者”，并且也要承担一定政治责任，即拥护国家对香港的主权、拥护基本法、效忠香港特别行政区。
确保“一国两制”实践不走样
前面谈到，中央政府始终强调“爱国者治港”，将之作为治港的基本政策方针，坚定不动摇。然而，“爱国者治港”的政治意义在不同的历史与社会背景之下，又有不同的指向。我们既需要以历史的视角理解政策的原意，做到“不忘初心”，又需要以现实的眼光审视政策的当下意义，如此方能看清政策的未来面向。
上世纪八、九十年代，“爱国者治港”的提出背景是中英谈判、香港回归。中央政府提出“一国两制”以和平方式解决香港问题，那么如何保证中央政府在不向特区政府派出官员的情况下从英国治下接收香港、如何保障香港特区的管治者能够真正拥戴国家对香港恢复行使主权、又如何找到两种不同的意识形态与制度下的人民之间共同的政治认同？“爱国者治港”就是为解决这些问题而提出的极具包容性的政治理念，是坚持“一国”与沟通“两制”的关键纽带。这个时期“爱国者治港”是为“一国两制”所作的重要注脚，其政治意义主要在于实现“一国两制”方针的落地。
“爱国者治港”亦具有不证自明的主权宣示与确认的意义。不言而喻，爱国者所爱之“国”是中华人民共和国，这就从政治上切断了香港与英国及港英政府的连接关系。
近年来，诸多社会因素导致港人的国民身份认同感不断下降，极端者公开宣扬“港独”及“民族自决”等具有“港独”性质的主张，严重违反“一国两制”方针政策原意，威胁国家的主权、领土完整与国家安全，挑战中央及特区政府管治权威。中央重提“爱国者治港”，既是不忘初心、坚定不移地全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”方针，更是要回应香港极端本地分子和分裂势力的挑战。
正如国务院港澳办常务副主任张晓明所说，爱国爱港者治港，反中乱港者出局是“一国两制”下的一项政治规矩、法律规范。因而，时下“爱国者治港”的政治意义在于澄清政治生态，使得特区管治者能够真正承担起维护国家安全的宪制责任，确保“一国两制”实践不变形、不走样。
（文章观点仅代表作者本人）
作者为香港城市大学法律学院教授
来源：大公报
