1990年4月4日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）。这部前无古人的宪制性法律文件，规定了国家对香港的基本方针政策，明确了“一国两制”在香港的法律形态，确立了香港特别行政区政府体制，绘制了香港回归之后的治理蓝图。在历史长河中，三十年过去，弹指一挥间。在基本法颁布后的三十年间，特别是在特别行政区成立二十二年间，香港经历了风风雨雨，成长之路不可谓不坎坷。在纪念基本法颁布三十年之际，一起回顾制度设计的初衷、检讨制度实施的得失、展望特别行政区的未来，有助于寻回失落的社会共识、认清管治问题症结之所在、找到香港重新出发的动力。
基本法颁布──昨日之喜
1990年2月17日，“一国两制”总设计师邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时表示，香港基本法是一部具有历史意义和国际意义的法律（《邓小平论“一国两制”》）。这并非夸张之言。基本法以“一国两制”为指导方针，把国家对香港的各项方针政策用法律的形式规定下来。这部独特的法律标志著中央政府为以和平方式解决历史遗留问题所作的努力，为国家统一和领土完整以及香港的繁荣和稳定提供了法律保障，也为亚洲立宪主义以及世界和平贡献了中国力量（王禹：《“一国两制”的变与不变》）。基本法的颁布，代表著一种智慧、一种共识、一种安排和一种期待。
一种智慧：“一国两制”从无到有、由理念变为法律，得益于政治家、法律人和社会各界的智慧。邓小平曾指出，“一国两制”是一个新事物，这个新事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，不是欧洲提出来的，也不是苏联提出来的，而是中国提出来的，“一国两制”能不能够成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。“一国两制”将两种制度纳入一个国家的框架之下，体现了政治家的眼光、胆略和胸襟。而这种抽象的政治理念，得以成为具体的法律文件，则有赖于基本法起草委员会的辛勤劳动以及社会各界的广泛参与。
一种共识：在论述“一国两制”构想时，邓小平指出，解决问题只有两个方式：一个是谈判方式，一个是武力方式，用和平谈判的方式来解决，总要各方都能接受，香港问题就要中国和英国，加上香港居民都能接受。在当时的历史情境下，“一国两制”就是各方都能接受的方案。基本法的起草和表决同样贯彻了这种理念：基本法起草委员会由内地和香港各界人士组成，基本法咨询委员会全部由香港人士组成，基本法从起草到修改到通过，前后历时四年零八个月，其间委员们和衷共济、群策群力，广泛征询和听取了社会各界的意见和建议，既服从多数人的意见，又尊重少数人的意见，最终基本法所有条文和附件逐条逐件，在基本法起草委员会全体会议上以无记名方式表决，均获得了全体委员三分之二以上多数赞成通过。
一种宪制安排：根据“一国两制”方针，中华人民共和国政府恢复对香港行使主权，社会主义制度和政策不在香港实施。基本法是以中华人民共和国宪法（直接来源是第31条）为依据，以“一国两制”为指导方针制定的法律，其在明确香港特别行政区为中华人民共和国不可分离的部分的同时，保障了香港特区的高度自治、香港居民的权利与自由以及原有的社会制度和生活方式。1990年4月4日，在通过基本法的同时，全国人民代表大会作出一项决议，明确香港基本法“是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据”。
一种期待。基本法是一个新的事物，她决定了“一国两制”能不能够真正成功，还要为澳门、台湾作出一个范例。这样一部前无古人的法律，承载了各方面的期待：对于充满爱国情感的人士，基本法寄讬了以和平方式实现祖国完全统一、结束“殖民”历史、洗刷百年国耻的期望；对于忧虑香港前途的人士，基本法许诺了香港回归之后的长期繁荣与稳定，规定了香港居民享有的各种权利与自由，并明确原有的资本主义制度和生活方式五十年不变；对于追求民主进步的人士，基本法亦承诺了“港人治港”、高度自治，并设定了民主普选的终极目标。这部独特的法律的颁布，为过渡时期的香港以及中华儿女带来了新的希望。
基本法实施──今日之忧
基本法的最大功能和成就是从法律上和制度上保证了香港顺利回归到中华人民共和国主权之下，实现了香港的宪制转型，并使得香港从一个“殖民地”成为中国中央人民政府直辖的一个特别行政区。三十年后，尽管主流社会仍然享受著“一国两制”带来的繁荣和便利，但昔日的喜悦和希望似乎不再为人所熟识，香港社会上弥漫著迷茫、失落乃至牴触的情绪。愁云惨淡之下，是一部分人对“一国两制”在香港的成效的怀疑，和对“一国两制”在香港的前途的忧虑。“一国两制”和基本法在香港的实施，似乎不如预想的那般顺利和成功。这是制度设计本身的问题，还是制度实施过程中出现的、原本无法预测的问题？
“一国两制”在港信心不足。遥想当年，邓小平对“一国两制”充满信心，一再表明“一国两制”决策正确、长期不变，并相信中国人有能力管好香港，香港人能够治理好香港。回看今日，社会上有人对“一国两制”存在疑虑。尽管中央领导人在各种场合以各种方式表明，坚持“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”不变形、不走样，社会各界对“一国两制”在香港实践的信心持续低迷。经历了2019年“修例风波”，不少人不认可特区政府的管治现状和管治能力，也不愿意相信能真正在香港贯彻落实“一国两制”。
稳定与繁荣隐忧处处。“一国两制”是为实现国家对香港恢复行使主权、同时保障香港的稳定繁荣而提出的方略。维持香港的长期繁荣与稳定，符合各方的利益，是当时社会各界的共识，也是“一国两制”及香港基本法制度设计的重要目标。然而，香港回归后，社会深层次问题得不到解决，阶层流动性收窄，年轻人缺乏向上流动的渠道，基层民众无法分享经济发展的成果，制度公义愈发遭到质疑。不少人认为，香港的稳定与繁荣，只是为了少数人的利益。维持香港繁荣与稳定的共识逐渐被抛弃，以至于暴力和“揽炒”等极端偏激的言行在“修例风波”中大行其道。极端言行及暴力行为，扰乱了社会秩序，亦重创了香港经济。未及从大面积的破坏中复苏，香港又面临新冠肺炎疫情的考验，经济下滑、失业率攀升，昔日的繁华似乎难以为继。
“爱国者治港”面临挑战。邓小平在论述“一个国家，两种制度”时指出，“港人治港”有个界限和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港，未来香港特区政府的主要成分是爱国者。各方始料未及的是，回归之后，香港的爱国者阵线基础，非但没有壮大，反而有萎缩之势。2019年区议会选举之后，区议会“变天了”；2020年的立法会选举，又有反对派“夺权”之虞。尽管邓小平将“爱国者”的标准设得相当低：尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。但是近年来，香港社会的疑虑和恐惧之情愈增，对祖国的认同和理解愈减，与内地和衷共济的同胞之情变淡，就连香港内部也出现了“不是一家人”的论调，严重的社会撕裂给特区管治带来了重大挑战。
政制发展遥遥无期，两大阵营渐行渐远。在中英谈判及过渡时期，“民主回归”逐渐成为一个响亮的口号。追求民主进步的人士要求在香港回归后实现“民主治港”，基本法如其所愿，开启香港特区的民主化并将民主普选设定为政制改革的终极目标。回归之后的民主之路虽然曲折但也在渐进之中，2014年全国人大常委会“八三一决定”连落三闸，“民主回归派”终于分道扬镳。“占中”之后，温和“民主派”退场，激进本土派登台。所谓的“民主诉求”逐渐转变为各种极端思潮和暴力行径，香港政治陷入前所未有的波动和混乱，香港社会也失去了前进的方向和共识。
基本法落实──明日之盼
在这迷茫又低迷的时刻，人们一遍又一遍地追问，“一国两制”在香港能不走样地走到2047年吗？2047年会提前降临吗？2047年后的香港会如何？其实，故事的结局早已写在开头。邓小平在阐释“五十年不变”时曾表明，香港在一九九七年回到祖国以后五十年政策不变，五十年以后更没有变的必要，香港的地位不变，对香港的政策不变；实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变，前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。（《邓小平论“一国两制”》）基本法第五条规定五十年不变，但没有表明五十年后必变。香港回归后，尤其是近年来，中央领导人在各种场合表示“一国两制”不会变，种种迹象表明，“一国两制”在香港的实施，是可以超越2047年的。（刘兆佳：《思考香港“一国两制”的未来》）眼下各界更应该关心的问题是，如何在香港正确贯彻“一国两制”，并使其顺利持续到2047年并且超越2047年。
坚守“一国两制”，保持战略定力。当“一国两制”在香港的实践遭遇挫折，坊间对“一国两制”的信心产生动摇。必须明确的是，“一国两制”是一种战略而非策略，一种长久之策而非权宜之计。邓小平曾掷地有声地指出，讲信义是我们民族的传统，我们在协议中说五十年不变，就是五十年不变，我们这一代人不会变，下一代也不会变。（《邓小平论“一国两制”》）三十年前，“一国两制”是实现国家恢复行使对香港的主权、保障香港的繁荣和稳定的最佳策略；三十年后，“一国两制”依然是维护国家统一和领土完整、保持香港的繁荣和稳定的最佳策略。迄今为止，没有比“一国两制”更好的能为各界所接受的方案。“一国两制”为各方面所接受，并且符合各方面的利益，没有理由因为一时的挫折就动摇或改变。
谨守初衷，不忘初心，回归基本法文本。“一国两制”在香港的实践成功与否，取决于基本法的落实程度。基本法照顾了各方面的利益，凝聚了各持份者的共识，是中央与香港的最大公约数，也是维持香港繁荣稳定的定海神针。贯彻“一国两制”，落实基本法，需要明确“一国两制”是一个有机整体，维持“一国”与“两制”的平衡，既不可以“一国”全面压倒“两制”，也不可以“两制”公然对抗“一国”。贯彻“一国两制”，落实基本法，需要认真对待基本法文本，回归立法初心，不可刻意曲解基本法，也不可人为改造基本法，更不可以撇开基本法另搞一套。贯彻“一国两制”，落实基本法，需要维护基本法的权威，谨守权力和权利的界限，不逾越基本法划定的底线与红线。
适时重启改革，渐进推进民主。香港回归之后，政改议题始终是京港角力的重中之重，双方不时为香港特区的民主进程争得不可开交。时至2014年，政改决定令“民主派”与特区政府分道扬镳，香港政局逐渐由“治”转“乱”。香港乱局因民主进程而起，也应该以民主进程而终。香港社会对民主孜孜以求，是因为不少人相信，没有民主普选，高度自治就没有保障。为了让香港由“乱”返“治”，双方应当放下对立心境，就相关议题重新展开磋商。应当看到，民主普选是香港社会的共同心愿，也是改善特区管治的关键所在。也应当明瞭，普选固然是政制改革的终极目标，“根据实际情况”和“循序渐进”也是特区政改必须遵循的原则，民主化不可能一蹴而就。走出政改僵局，需要双方的善意、耐心以及作出妥协的意愿。
重建两地互信，弥合社会裂痕。“一国两制”将两种制度纳入一个国家的框架之下，贯彻落实这种制度安排需要中央对香港的包容和香港对中央的信任。从怀疑主义的角度来看，中央管治权可能为高度自治权所虚化、架空，而高度自治权也可能为中央管治权所压缩、掏空。在互信削弱和缺失的今天，双方的拉锯战令“一国两制”在香港的前途晦暗不明。“一国两制”的要义就是“和而不同”。为了安定香港民心、维护国家利益，中央与香港有必要重建互信，以沟通和对话驱逐疑虑的心魔。重建互信，需要中央和香港持平理性地看待对方的诉求，尊重对方的底线和核心利益，并在最大程度上求同存异。与此同时，弥合香港社会内部的裂痕，对于实现香港特区的良好管治也必不可少。
摒弃仇恨对立，回归理性务实。“一国两制”是务实主义的产物，其超越了冷战思维和意识形态的对立，谋求在一个国家的框架下实现两种根本不同制度的和平共处，以理性务实的态度对待了各方面的利益。基本法也是从实际出发制定的（《邓小平论“一国两制”》）。理性务实才能实现各方面的利益，才能维护香港的长期繁荣与稳定。煽动仇恨、鼓吹暴力、谋求“揽炒”，不是理性务实的态度，也不符合多数人的利益，当然也是没有可能性和前途的。贯彻“一国两制”、落实基本法，宜摒弃仇恨对立，寻求合作共赢，宜避免极端偏激，回归理性务实。
（文章观点仅代表作者本人）
作者为香港城市大学法律学院教授、法学博士
来源：大公报
