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推进智慧城市建设是未来全球城市发展的主要趋势。澳门特区政府在其2016年《施政报告》中对澳门建设智慧城市提出明确要求，并著手推动智慧项目发展，目前已经在特区政府专有云计算中心、智慧街灯试点和5G网络等基础设施建设方面，以及政务、交通、旅游和医疗四个智慧项目领域，取得初步成效。但就澳门特区智慧项目的发展现况来看，无论是在广度和深度，均存在一定改善空间。因此，本文在对澳门特区智慧城市建设现状和存在问题进行详细分析的基础上，提出相应对策建议。

练信琛 I 澳门学者同盟监事

余渭恒 I 澳门创新发展研究会常务理事

杨巨安 I 澳门创新发展研究会监事

2020 年 6 月 9 日，为配合澳门特区政府建设智慧城市的规划和要求，建立长期和稳定的合作意向关系， 澳门大学与澳门电力股份有限公司签署了《澳门大学与澳电战略合作框架协议》及《智慧街灯在澳应用模 式研究合同》。图为签署仪式（图：澳门特别行政区政府）

一、智慧城市综述

数字化、网络化和智能化是现今社会发展的主要趋势。早于2009年12月，美国IBM就提出了「智慧城市」的愿景，提出智慧城市能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对民生、环保、公共安全、城市服务、工商活动等各种需求做出智能回应，为人类创造更美好的城市生活。随后全球各地政府、研究组织、学术机构逐渐开展传播、扩充、演变。基于智慧城市应用范围广泛、内容体系庞大而复杂，目前还在不断发展完善，相关定义和规格至今尚未形成统一的标准。

智慧城市的本质在于信息化与城市化的高度融合，利用物联网、云计算和大数据等先进的资讯技术引领新一轮的技术革命和产业转型。智慧城市是当前城市实现高质量发展的重要战略，增强城市建设的创新能力，是各国可持续发展的重大部署。由于人口聚集、知识、技术外溢的影响，城市化有效地促进创新和发展，并节省交易成本。城市在专业化与多样性、人力资本积累、信息交流网络形成以及交易效率提高等方面的优势，为创新提供了良好的平台，也为创新扩散创造了便捷的传播条件，有利于加快技术创新的产生与扩散。随著5G、人工智能和大数据等新一代信息技术的普及和应用，将进一步加速智慧城市的构建和发展。麦肯锡全球研究院认为智慧城市是由三个层面协同形成的。第一层是技术基础，包括大量连接高速通讯网络的智能手机和其他传感器，传感器能持续采集交通流量、能耗、空气质量及其他日常生活的数据，并将这些信息直接推送到终端使用者。第二层是特定智能应用层，将原始数据转化为示警、洞见和行动。这些智能应用可分为几大类，包括安全、出行、健康、能源、水、垃圾、经济发展、住宅和社区参与。第三层是公共使用层，成功的智慧城市必须要建立在社会广泛普及的基础上，并改变用户行为，让其得到更透明的信息，作出更好的决策。

突如其来的新冠肺炎疫情让城市的生活、生产遭受严重的影响，但却推动了智慧城市的发展。在信息化技术支持下，城市摒弃传统发展模式，迎来了新的转变。以5G、人工智能和大数据为代表的信息技术促进了新业态形式的不断发展，尽管是受疫情影响而被动地转型发展，但对后疫情时期的经济社会恢复起了重要的作用。疫情期间，众多国家提出发展数字经济、提升城市经济和可持续竞争力的目标，将促使信息化和智慧化成为新型智慧城市的发展方向。新型智慧城市不单需要物质层面的建设，也需要思维方式、行为模式和社会组织的配合构建，通过智慧生活、智慧经济、智慧环境、智慧交通、智慧民生和智慧政务等系统全面建设智慧城市。应对新冠肺炎疫情让社会各界深刻认识到信息化与互联网在城市管理和社会治理中的作用。 

二、全球智慧城市发展趋势

联合国数据显示，现时全球有超过一半人口居住在城市，预计2050年，全球城市居民总人口还将会增加25亿。城市化步伐加快，全球各地将出现更多巨型城市（Mega City）。由于城市人口持续增长，面临的环境压力和基础设施需求愈来愈沉重，将会为城市发展带来各式各样的新挑战，例如空气污染、交通拥挤、废弃物管理、人口老龄化及环境可持续性等。各种创新技术的出现，有助城市应对上述挑战，创新技术的基础是大数据，城市正是海量大数据的源头。深度发掘大数据，有助于城市管理者在瞬间万变的情况下，作出合理资源分配、做好长远发展规划，提高城市整体运行效益。瑞士洛桑国际管理学院（IMD）2020年公布全球智慧城市指数排行榜，针对全球109个城市作出调查，聚焦科技对卫生与安全、机动性、活动、机会与治理等五个领域的影响，新冠肺炎疫情在各地流行时如何加速智慧城市发展。全球的智慧城市并不只是采用新科技，而且确保这些技术改善民众的生活。报告亦显示，部分先进国家的非首都城市在全球智慧城市指数排行榜的排名比首都城市还要高，例如西班牙毕尔包（第24位）高于马德里（第45位）、美国纽约（第10位）高于华盛顿（第12位）、德国慕尼黑（第11位）高于柏林（第38位）等。然而，即使是全球最先进高收入的城市，在发展智慧城市的路上还有很长的路要走。许多城市尚未实施智慧城市相关发展政策，而一些老龄化较严重的高收入城市，智能技术的使用水平和公众意识较低。这可能受到多种因素的影响，包括对现有功能的满意程度、对变革的抗拒、对技术的高期望、应用程序本身缺乏直观的用户体验，或者缺乏沟通和公众参与。

相比之下，中国内地城市对于智能技术应用的意识和使用水平，整体情况是让人满意的。中国早已把智慧城市建设作为未来城市发展的重点，由2012年开始，颁布实施了一系列政策去构建中国智慧城市发展的方向和目标，这些政策文件从总体架构规划到具体应用等方面一应俱全。2012年，中国城镇化建设加速，住建部出台《关于国家智慧城市试点暂行管理办法》，可视为中国智慧城市进入探索发展阶段，在信息技术的驱动和国家政策指导下，中国智慧城市发展逐步走上正轨；2016年开始，智慧城市建设进入新型智慧城市发展阶段，5G、大数据、人工智能等技术的逐渐成熟推动智慧城市向数字化、智能化等新模式发展。在中央政府政策的指引之下，内地多个省市纷纷出台了多项关于智慧城市发展的政策，衔接上级部门，指导地方城市，逐步形成部门协同、上下联动、层级衔接的智慧城市发展新格局。截至2020年，中国智慧城市试点数量累计近800个，中国正成为全球最大的智慧城市建设实施国。根据IDC（International Data Corporation）于2020年发表的《全球半年度智慧城市支出指南》，在中国城市中，北京、上海和深圳是2020年智慧城市相关投入最多的，同时这三大城市在智慧城市战略、技术、领域和创新能力方面均表现突出，基础实力雄厚，将会持续成为中国智慧城市建设的第一梯队城市。

全球在新型智慧城市的建设推进过程中，也逐渐暴露出诸多问题。例如，城市之间各自为政令信息孤岛现象普遍，海量数据未能实现有效融合；同一国家的智慧城市建设水平不一，导致国内出现巨大数位落差；信息安全问题，亦让城市面临的风险日益上升。纵使存在一些「短板」，但新型智慧城市建设的步伐必须持续有序提速，毕竟建设新型智慧城市的初心是增强公众的获得感、提高居民的满意度，让城市更加宜居、宜业。在后疫情时期，新型智慧城市是推动城市可持续发展的新动能，将有利于构建韧性城市，让城市的治理体系与能力能进一步现代化。

三、澳门发展智慧城市的现状

(一) 智慧城市顶层设计部署

2016年，澳门特区政府在其《施政报告》中对澳门建设智慧城市提出明确要求。为更好地掌握澳门发展智慧城市的现况和挑战、机遇和优势，因应澳门自身城市特质，提出合适的发展策略及重点领域，澳门科学技术发展基金于2016年经过项目评审流程，甄选及资助4个研究团队分别进行《澳门智慧城市发展方向及策略研究》及《澳门智慧城市发展之智慧出行可行性研究》。

上述两项研究成果经整合形成了《澳门智慧城市发展策略及重点领域建设》咨询文本，内容涵盖特区智慧城市发展的目标、发展策略、重点发展领域及行动项目、评价体系及短期可行的先导计划等，并于2018年通过公众咨询，进一步听取公众对智慧城市发展的意见。

(二) 智慧城市基建

2017年8月，澳门特区政府与阿里巴巴集团签署《构建智慧城市战略合作框架协议》，以推进政府专有云计算中心及应用大数据技术项目的建设。澳门特区政府专有云计算中心已于2019年完成基础建设并投入运作，近年云计算中心内的数据资源平台及数据开放平台应用涉及政务、交通、医疗及旅游等方面。

2019年，澳电公司配合澳门特区政府的要求，于友谊大马路、澳大横琴校区和大三巴高园街三处设置了智慧街灯试点，合共9支智慧街灯。澳电公司和澳门大学现时也开展了「智慧街灯在澳应用模式研究」，对智慧街灯的技术、营运、法规、效益等进行分析，综合试点项目的经验，于2021年完成研究并作为部署智慧街灯的参考依据。

为推动5G网络建设，邮电局一直推动部门开放物业及市政设施以协助营运商建设基站，截至2020年10月共有230个地点有条件开放。另外，也希望日后的《电信法》推动营运商之间共用部分电信基础设施。

 (三) 智慧城市主要领域的进展

澳门特区政府与阿里巴巴的应用大数据技术项目主要包含智慧政务、智慧交通、智慧旅游及智慧医疗四方面，同时也是澳门特区政府现时主要的智慧项目。

智慧政务项目的主要工作为整合和共享政府内部的数据及其他各种资源，有序地构建基础建设与平台、优化服务流程及完善法律制度。智慧政务首阶段项目主要由行政公职局及阿里巴巴负责，项目主要包括数据资源平台及数据开放平台、饮食及饮料场所一站式发牌程序、家务工作外地雇员申请程序和通用预约及轮候平台。① 

智慧交通项目的主要工作为提高交通效率及减少资源浪费，以及辅助交通规划及讯息发布。智慧交通首阶段项目主要由交通事务局及阿里巴巴负责，项目主要包括交通态势分析及预测应用、巴士服务需求分析应用、智慧交通灯配时优化应用和交通事件智慧感知应用。②智慧旅游首阶段项目主要由旅游局及阿里巴巴负责，项目主要包括旅游资讯交换平台、旅客洞察应用和智慧客流应用。

智慧医疗首阶段项目主要由阿里巴巴及卫生局负责，项目主要包括智慧医疗大数据平台数据规范标准、卫生局数据库数据标准化及子数据库部署、特区医疗数据脱敏工具部署和医疗大数据分析平台。

四、澳门发展智慧城市存在的问题

(一) 智慧城市项目仍待发展完善

澳门特区政府目前开展的智慧项目主要包括政务、交通、旅游和医疗四个领域，均于2018-2019年取得初步成效。但就特区智慧项目的发展现况来看，无论是在广度和深度，均存在一定改善空间。

在广度方面，部分没有重点发展的领域仍有很大发展潜力。例如在新冠肺炎疫情期间，澳门的学校不得不开展「停课不停学」的网上授课，但由于过去缺乏智慧校园项目的网上互动教学模式，亦没有一套电子教学的标准，使得学校间资讯设备配置和教学资源存在差异性，网上教学质量可能存在一定落差。

在深度方面，内地多个城市已陆续宣布试用居民电子身份证，并可通过支付宝或微信用以办理不同的政府服务，包括办理酒店入住登记和公安临时检查等。澳门的智慧政务项目中仍未整合及提供上述电子卡包功能，市民外出时仍需携带身份证、驾驶执照及学生证等多种身份证明文件，相比于内地较为不便。

(二) 企业和市民在智慧城市发展中的参与度不足

澳门市民在智慧城市的发展中也存在认知及参与度不足的问题。根据澳门青年联合会于2019年10月发布的「青年人对澳门发展智慧城市的意见」调查研究结果，在智慧交通、医疗、旅游及政府四个主要领域，均有超过一成的受访者表示并不熟悉，有二成八表示想不起任何成果，这显示政府仍需要加强有关智慧项目的推广工作。

(三) 数据收集、开放和利用机制

数据开放是智慧城市发展的重要组成部分。澳门特区政府于2019年推出「数据开放平台」，以方便公众获取政府数据，促进政府数据再开发利用，提供更多智慧应用，配合特区智慧城市建设。特区数据开放平台正处于发展阶段，目前仍有很多可完善的部分。一是目前平台中仅有36个数据集使用API或网址方式提供，而更多的是以档案方式提供(共260个)。档案方式提供的数据一般为统计数据和目录清单，数据频率较低，其可开发空间和使用价值均较低。二是部分部门可能没有完善的数据收集机制。长远来说，这不利于智慧城市的发展。

五、澳门发展智慧城市的政策建议

(一) 积极提升澳门智慧项目的广度和深度

澳门特区政府可持续与大型互联网公司合作，利用其云计算技术和硬件设备，于未来在更多领域持续研究引入智慧项目。其中，校园教育、长者安老和防灾减灾等领域的智慧化发展潜力较大。校园教育方面，除了上述提及的设立网上互动教学模式和电子教学标准外，也可建立澳门自己的教学资源库，以促进澳门教育资源共享及引进外地的优质教育资源。此外，可通过智慧化设备帮助长者掌握身体状况，建立物联网装置收集环境数据并优化对自然灾害的预防工作。特区政府可不断优化和完善现有的智慧项目，除了上述提及智慧政务中的各部门业务整合和电子卡包外，在智慧交通、智慧旅游和智慧医疗项目中也可通过持续收集和分析数据，提升现有业务质量，并尝试开拓新的应用，为市民带来更优质和便利的生活，促进城市可持续发展。

澳门特区政务、交通、旅游和医疗等智慧项目已经取得初步成效，其余项目在稳步推进。图为澳门居民使用澳门手机注册支付宝澳门版（图：新华社）

(二) 促进澳门云计算和大数据健康发展

鼓励澳门完善电子政务系统，并通过科技逐步向云计算模式转变。在教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等重点民生领域，鼓励官企合作推广低成本、高品质、广覆盖的云服务，支持各类企业充分利用公共云计算服务资源。加强高等院校基于云计算的大资料开发与利用，推动企业在电子商务、工业设计、科学研究、交通运输等领域，创新大资料商业模式，服务城市经济产业发展需要。

（三）完善智慧城市项目的投融资机制

加大对有潜力的智慧城市本土和区域项目的公共投资，在各不同部门预算中安排部分资金用于购买智慧城市服务。鼓励金融业界建立规范的投融资机制，通过特许经营、购买服务等多种形式，引导资金参与智慧城市建设，鼓励符合条件的企业发行企业债券筹集资金开展智慧城市建设。

(四) 鼓励企业和市民参与智慧城市建设

为加大企业的智慧化程度，特区政府可通过税收减免等优惠政策吸引科研机构和科技企业落户澳门，以便利本澳企业引入智慧项目。而本澳企业亦应积极留意如何通过智慧化项目提升自身竞争力，例如零售企业为客户建立相应的数据库后，可考虑引进外地的数据分析技术和经验，了解不同产品的需求和相应的客户群体，也可通过大数据及精准营销的方法为客户订制及推广合适的产品，为本澳客户提供更优质的服务。除了智慧零售外，智慧酒店和智慧金融等项目在本澳也具有较大的发展潜力，可逐步从传统的经营模式转向智慧化。

智慧城市的建设离不开市民的参与。除了加强对现有智慧项目的宣传和推广外，特区政府也可在不同的智慧应用中建立收集市民意见的渠道，以不断完善项目；也可通过举办座谈会和设立比赛的方式，鼓励市民在智慧城市的建设和发展方面集思广益、建言献策。在社会科普和校园教育方面，也可加大有关资讯科技、通信和大数据等领域的推广，提升青年和市民的科学水平，使其更好地参与本澳智慧城市的建设工作。

(五)推动数据的收集开放与社会运用

针对数据收集和开放，特区政府需要作出努力。一方面，特区政府应完善相关基础设施建设。例如，智慧街灯能有效收集全澳不同地区的环境数据，而于全澳泊车位安装地感装置以收集及开放车位数据也有助缓解市民「泊车难」的问题。另一方面，特区政府应主动收集并开放有价值的数据。例如，若能收集并公开不同地段的平均租金和行业企业数目，将能为企业的发展提供参考依据，以便企业进行更好的商业决策，长远来说也有利于社会资源的合理利用。

在非商业应用方面，特区政府可通过组织比赛等方式，鼓励社会思考并提供数据运用途径。澳门统计局近年持续推出「大学统计习作比赛」，鼓励学生通过统计数字及科学方法认识澳门。数据开放平台也可通过类似方式，鼓励市民对大数据进行利用和研究并得出建议方案，为社会发展作出贡献。

本文发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号第97-103页