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基于历史原因，香港人的身份以及回归后香港居民的国籍问题一直备受关注。中英联合声明订明，BNO只享有旅游证件地位，并不赋予任何公民资格。然而，2020年12月英国单方面宣布给予所有BNO持有人居留并入籍英国的权利，BNO的性质从旅游证件改变成享有永久居留英国的资格，BNO问题再次成为舆论热点。本文对BNO的由来，以及关于居英权的法律与外交争议进行梳理，冀提醒BNO持有人慎重考虑，以免丧失国籍。

 梁美芬 | 全国人大常委会香港基本法委员会委员、香港立法会议员

2021 年 1 月 31 日起，中国不再承认 BNO 护照作为旅行证件和身份证明，并保留采取进一步措施的权利。 图为香港国际机场入境处（图：香港特区政府新闻处）

自1993年起，关于回归后香港居民的国籍争议一直都是一个非常热门的话题。香港基本法第18条第二款规定：全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。在附件三所列的全国性法律中，《中华人民共和国国籍法》（以下简称《中国国籍法》）因其对香港居民权利的直接影响而备受关注。《中国国籍法》是一部在香港特别行政区直接公布实施的中国法，拥有中国国籍对于在香港特别行政区担任要职尤为重要，其实施方式和范围与内地几乎完全相同。基本法的若干规定阐明了对中国国籍的要求及在香港特别行政区的不同重要地位，如第44、61、71、90和101条规定，都强调了担任特区政府要职的人士必须拥有中国国籍及不得享有外国居留权，包括行政长官、政府要员、立法会主席、终审法院和高等法院首席法官、各司局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长、海关关长等。相信这项要求是为了防止香港特区担任要职的人士出现双重效忠问题。2020年12月英国单方面宣布给予所有BNO持有人居留并入籍英国的权利，使得BNO的性质从旅游证件改变成享有永久居留英国的资格，香港居民的国籍问题再次成为舆论热点。　　

一、中国法律针对英属地公民护照的立场 

回归以前，大多数香港人都持有英国属土公民护照。回归后，大多数港人持有英国（海外）公民护照和／或香港特别行政区护照。英国属土公民护照和英国（海外）公民护照「 British National Overseas」（BNO）都不被视为真正公民身份，在英国无居住权、投票权和被选举权。英国政府曾在20世纪90年代为5万户欲移民到英国的香港家庭提供「居英权计划」，其特别之处在于不要求这些港人必须在英国居住过一定时间方可申请入籍。

根据1981年上海市公安局发布的《有关国籍问题的通知》（以下简称《通知》），外国公民必须履行中国法律的相关规定才能被认可为中国国民。《通知》明确指出，依照中国法律，回归前大多数香港出生的华人所持的英国属土公民护照，不被认可为拥有外国护照。中国法律规定，持英国属土公民护照的个人，在英国没有永久居留权，同时在英国也不享有任何政治权利。此外，虽然参加「居英权计划」的香港人在入境英国后就可立即享有英国的公民权利，但在中国境内包括香港特别行政区，参加此计划的个人不会被视为英国国民。

二、 香港人的身份与权利 

中英联合声明第1条规定，「中华人民共和国政府决定于一九九七年七月一日对香港恢复行使主权」。中国政府一直拥有对香港的主权，但是由于历史原因，英国前后共统治了香港155年，自1997年起英国政府把香港交还给中国。中国一直不承认英国对香港统治的合法性，也不承认三个不平等条约，因此必须以「恢复行使主权」来形容香港的回归。香港出生的华人，在香港特别行政区成立前有中国国籍，但不能行使公民权利和履行公民义务。香港特别行政区成立之后，依据《中国国籍法》和香港基本法，香港出生的华人，将自动成为持有中华人民共和国香港特别行政区护照的中国公民，并在「一国两制」方针下，可以行使香港特别行政区中国公民在香港作为永久性居民的权利与义务，除非他们自己申报拥有其他外国国籍。

三、不承认双重国籍

香港基本法从1997年7月1日起实施。《中国国籍法》依照香港基本法附件三的规定必须在香港公布实施。一个持有外国护照的香港人若想保留中国国籍，则需要透彻地理解中国法律对双国籍持有者是怎么规定的。

《中国国籍法》第3条规定，中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。

如果一个人因为出生地或父母血缘关系申请到其他国籍，即使其父母或父母中一方是中国国民，其都不能再拥有中国国籍。同时，如果一个人根据中国法律被自然承认为是中国国民，其亦不可以同时拥有任何外国国籍。可见，国籍在中国具有唯一性。 

四、 谁拥有中国国籍 

《中国国籍法》第4条规定：「父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。」第5条规定：「父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍」。第7条更进一步规定了，外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有下列条件之一的，可以经申请批准加入中国国籍，包括中国人的近亲属、定居在中国的，及有其他正当理由。然而，上述三个原因都没有明确指出居留权申请的时限要求。

对于不具有中国国籍的人士，《中国国籍法》第5条规定，「父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍」。根据第5条规定，一个人出生在国外且因父母选择，在出生地已经获得外国国籍的，不但不应该拥有中国国籍，且根本不具备享有的条件。即使其父母双方，或是其中一方有中国国籍，也不能享有中国国籍。

另一种情况下，当个人已经长时间旅居国外，并且被自然视为外国国民的同时按本人意愿获得外国国籍，就应该自动放弃中国国籍。这条规定主要针对在当地已落地生根多年的马来西亚、印尼、新加坡或是「三藩市」的华侨。很明显，该规定的生效涵盖了规定中的所有「还有」事项，也就是所有第9条中述明的情况必须同时发生才能成立。

据《通知》，中国之所以通过《中国国籍法》第9条，是想安抚东南亚国家及其政府，令其知晓中国政府不再视这一类海外华人为中国国民，可以不担心该国的华人有「双重效忠」问题，让华人平静地在外国旅居。迄今，本规定只针对那些确实已经定居海外的华人，并不包括那些拿了外国护照但没有申请退出中国国籍的人，这些华人很多还持有中国护照并声明自己有中国国民身份，在中国境内包括港澳，他们仍会受中国法律管辖。

针对那些在中国出生并在中国国内长时间生活过，短时间旅居外国申领了外国护照并拿外国护照回到中国(包括港澳台地区)的情况，应参照《中国国籍法》第10条而不是第9条。《中国国籍法》第10条明确规定，中国公民具有是外国人的近亲属、定居在外国、有其他正当理由其中三个条件之一的，可以经申请批准退出中国国籍。与第9条不同的是，依照第10条申请退出中国国籍不是自动生效的人须申请报批，批准与否将由相关主管机关决定。若被拒，从中国法律看来，该申请人仍是中国国民。

五、关于基本法第24条的争议 

关于基本法第24条的争议，主要集中在第四款。

基本法第24条第四款主要针对欲申请获得香港永久居留权的非中国籍人士，根据其规定，1997年7月1日后，欲申请香港永久居留权的非中国籍人士，必须符合以下所有要求：一是在香港特别行政区成立以前或以后持有效旅行证件进入香港；二是在香港通常居住连续七年以上；三是以香港为永久居住地的非中国籍人士。以上三项要求引发了争议，并展开了下列讨论。

第一个问题是：依据《香港入境条例》已由香港政府批准成为永久性居民并在香港连续居住七年以上，之后移民国外并取得外国护照，但没有持有效旅行签证入境香港的个人，应被视为什么身份？

第二个问题是：在香港特别行政区成立前，非中国籍人士，在香港连续居住时间不少于七年的，能够满足上述的第二个要求吗？在前或后指的是什么？时任港澳事务办公室主任鲁平在1993年曾称：「要求非中国籍人士完全履行香港永久居留权申请要求的其中一个条件是：本人要于1997年7月1日当日在香港。」从法律角度看，香港特别行政区成立前后在香港连续居住满七年，不单指1997年7月1日当日，亦包括在主权交接前、后或是过程中的任何时间。因此，鲁平的声明不应从法律角度出发来解读，应视为是政治策略。　　

第三个问题是：个人怎样才能被认定为有意在香港永久性居留？根据香港特别行政区筹委会有关第24条的议案提出的「非中国公民在1997年7月1日后申请在香港永久居留权的具体要求」，任何已取得外国国籍的港人自动放弃香港永久居留权，至于那些想继续保留香港永久居留权的个人，本人须在1997年6月30日当天或之前在香港境内。 

为此，筹委会提出要慎重考虑香港居民的担忧，并且遵照「一国两制」的方针行事。

六、灵活处理回流港人 

筹委会在第二次讨论时，对全国人民代表大会常务委员会提请了对特别行政区人民的特殊安排。1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释（以下简称「解释」）。「解释」中，中央政府为贯彻基本法第24条的实施，涵盖了较广的内容。鲁平先生于1996年5月15日说明了四类「回流港人」的情况：

第一类，在1997年6月30日或之前返港，且没有在入境事务处声明有任何外国国籍的港人，可以在基本法生效后，被视作中国公民而非外国公民，不享受任何国外领事保护，自动保留香港永久居民身份。

第二类，在1997年6月30日或之前返港，而在1997年7月1日后向入境事务处申报已获得外国国籍的港人，将被视作外国公民而不再作为中国公民，在中国境内享有外国领事保护，但仍保留香港永久居民的身份。

第三类， 于1997年7月1日后返港，而且没有向入境事务处申报持有任何外国国籍的港人，将会被视作中国公民而并非外国公民，不享有任何外国领事保护，而且仍然享有香港永久居民身份。

第四类，于1997年7月1日后返港，并向入境事务处申报外国国籍身份的港人，将会被视作外国公民而不再作为中国公民，在中国境内享有外国领事保护权，并作为香港永久性居民必须服从基本法第24条第四款的规定。

简言之，就是持有外国护照在香港的中国公民，可以决定是否愿意在包括香港在内的中国领土范围内被视为外国公民。如果是，个人就需要声明自己拥有外国国籍，丧失在包括香港在内的中国领土范围内作为中国公民可行使的权利，并必须同时放弃旅行证件「回乡证」。一旦做出声明，此人将被视为外国公民，并在中国境内享有一切外国领事保护，并须遵守基本法第24条第四款的规定。而决定不声明自己拥有外国国籍的人士，将继续被视为中国籍人士，也可以继续作为中国公民中的香港永久性居民持有「回乡证」，并须遵守第24条第一款及第二款的规定。

有人提出「解释」和香港基本法第13条、第3条的规定相互矛盾。

第3条明确了双重国籍在中国是不合法的。外国国民曾经持有过中国国籍的，可以在有合法因由的情况下申请恢复；申请一经批准，必须立即放弃其他国籍。然而，事实上，从中国的法律角度看，持有外国护照的个人不意味著他自然被视作外国籍人士。如果申请审核没有通过，或是没有申请放弃中国国籍，且此人一直都留在中国境内，依据《中国国籍法》第10条规定会一直视其为中国籍人士。法理上，承认个人的「双重国籍身份」，意味著这个人可以在特定的国家内享有两个国家的公民权利。如果个人没有正式放弃他的中国国籍，在中国境内持有他国护照的情况下，并不意味著他可以在中国境内行使他国公民的权利。因此，同时持有两个国籍不等如在中国境内可行使双重国籍的权利。持有他国护照，只不过表示他可以在其护照所在国使用所持护照。从法律角度看，这与不认可的「双重国籍」身份是不同的。香港特区的现状正是如此。香港同胞不论是已移民国外后返港的，或是一直在香港境内居住但计划移民的，因为上述原因都必须遵守《中国国籍法》第10条的规定。

七、如何处理双重国籍

据「解释」内容，在香港特别行政区申请退出中国国籍的方式，是在向香港特别行政区入境事务处提交的申请表上注明已拥有外国国籍。也就是说，香港同胞在中国境内可以持有一国以上护照，只要依规定没有声明自己拥有外国国籍，就可以获益于此政策。「解释」为《中国国籍法》下的香港居民提供了一个较为宽松的政策空间，遵守双重国籍身份不认可原则的同时，亦允许香港居民自行决定是否申报拥有外国国籍。

至此，血脉相连的说法与出生地的说法相互映衬。简单来说，就是在中国境内出生的、有中国血统的香港特别行政区居民，就是中国公民。持有外国护照和旅行证件的香港居民，只要在从海外入境香港时填写的表格上不声明自己外国国籍身份，都会被视作是中国籍人士，且在中国境内不享有任何外国领事保护权。这为基本法和「一国两制」政策的实施提供了极大便利。

八、BNO地位起变化：影响中国国籍

回归前，英国给予香港人英国属土公民护照「British Dependent Territories Citizen」（BDTC）。中英联合声明形成共识，英国答应给予在回归前出生的香港人英国（海外）公民护照「British National Overseas」 （BNO），订明BNO只是享有旅游证件地位，并不赋予任何公民资格。因此，拥有BNO的香港人不等如拥有英国国籍，亦不会抵触中国国籍法第3条。然而，2020年12月英国单方面宣布给予所有BNO持有人居留并入籍英国的权利，BNO的性质已从旅游证件改变成享有永久居留英国的资格。持有BNO的人士可以无条件入境英国，等如一些已申请加入英籍的人士一样。中国外交部亦随即宣布不再承认BNO作为任何旅游证件。因此，今天拥有BNO的人必须清楚，若他们以BNO入境英国，中国境内（包括香港）并不会再承认 BNO是旅游证件。一方面他们不可以再持BNO出入香港境，另一方面他们亦会被中国视为已申报自己拥有英国居留权。中国对这些BNO持有人的国籍处理完全属外交政策，可包括不承认任何使用BNO人士的中国国籍，一旦如此，这些人便会因失去中国国籍而令其香港永久性居民资格受到影响。

虽然对于英国在BNO问题上的违约，中方暂时处理表现克制，只宣布在中国境内不再承认BNO作为旅游证件，并没有宣布任何使用BNO人士会丧失中国国籍等更强硬措施。然而，外交政策都是相应对等的。在中英两国关系仍未恢复正常，中英外交关系存在很多不确定因素时，奉劝BNO持有人务必三思。一旦在英国使用BNO，就等于有申请入籍的意向。日后中国如何处理这批BNO持有人的中国国籍及香港永久性居民资格，仍然是在发展当中。一旦有外交需要，中国亦可宣布BNO持有人一旦抵英就属中国国籍法第9条规定的情况，即自动丧失中国国籍。因此任何人，若不想放弃中国国籍的话，就应使用特区护照或香港身份证进出香港，以免在中英关系恶化时，变成既失去了中国国籍，又因未住满5年而未能取得正式英国国籍的无国籍人士。

本文发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号第31-36页