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2021年1月31日，英国实施持有英国国民（海外）护照（BNO）者赴英居留和入籍政策，打破了中英双方关于香港国籍法的共识，倒逼中方采取对等反制措施。历史原因造成的部分香港人存在双重或多重国籍的问题也随之走到新的十字路口。本文拟对BNO之争与单一国籍原则的法律清晰化问题作出研究。

田飞龙 I 北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事、法学博士

2020 年 6 月 25 日，市民在香港添马公园展示巨幅国旗（图：新华社）

2020年实施香港国安法是「一国两制」制度体系建设的新篇章，是中央对港全面管治权制度化的实质性突破。这里的「突破」并非对「一国两制」的突破，并非如香港反对派及外部势力污名化的「一国一制」，而是对既往「井水不犯河水」式放任自治模式的突破。中央开始自觉承担起「一国两制」基础立法者与最终责任人的宪制性角色。1997年香港回归，在法律秩序上切断了英国与香港的任何治权联系，英国自此对香港的任何形式的干预或控制行为均为非法，更严格而言是危害中国国家安全。而香港国安法对此进行了彻底的国家法律识别与管控。  

在香港国安法刺激而生的一系列外部反应中，美国自然是最大焦点，但英国作为传统殖民宗主国的「歇斯底里」亦应关注和应对。英国政府在香港国安法上除了严密追随美国的制裁步伐之外，还采取了一系列针对性的、穷尽利用英国与香港传统联系的对抗行为，BNO法律变质即属此例。BNO全称为英国（海外）国民护照，是港英管治时期英国政府发放给特定香港居民的一种旅行证件，但从其名称及权益序列来看极具迷惑性和模糊性，甚至存在对中国「单一国籍原则」的挑战。香港回归是主权恢复与治权完整回归，是领土和人口的完整交接，故原则上英国遗留任何形式的管理性身份证件均属于不当甚至冒犯，但考虑到照顾英国既往利益及稳定香港人心，中国在香港国籍法问题上采取了变通策略，在1984年以外交备忘录形式与英国达成妥协性共识。这种妥协，类似「一种证件，各自表述」，中国只承认其为旅行证件且不得寻求中国管辖范畴内的领事保护，而英国则以该种证件延续对香港居民的吸引力与利益联系，努力营造一种回归后香港对英国的「想象共同体」式的忠诚与认同。

香港国安法带来的中英斗争打破了BNO的妥协而平静的法律状态。2021年1月31日，英国执行新国籍法，开放香港居民申请以BNO为基础的「5+1」入籍程序，而中国政府宣布废止BNO在中国管辖范围内的任何法律效力并保留采取进一步措施的权利。作为旅行证件与身份证件的BNO在中国管辖范畴已经成为法律上的废纸，但循著这一路径入籍英国的香港人的相关权益如何处理，我们能允许数以几十万甚至上百万的英国人仍然按照香港居民身份投票和参政吗？在「爱国者治港」成为新时代「一国两制」关键治理原则的条件下，单一国籍原则的法律清晰化之路如何走下去？这些衍生的法律问题与治理问题是我们思考和应对BNO之争必须加以通盘研判与深思的。因为一切政治治理，根本上就是对人的身份赋予和调控。人心是最大的政治，而人身是调控人心的基础。 

一、BNO：弹性法律身份与国籍法变通

BNO的名称本身就充满殖民主义色彩，是对原有「英国属土公民护照」的法律替代。1980年代初的英国不得不面临著香港回归的「去殖民化」挑战。对这一挑战，英国政府曾经设想过不同的化解方案：其一，类似新加坡式的独立方案；其二，主权换治权方案；其三，「三角凳」式三方谈判方案。这些方案都因违反中国主权原则与民族主义底线而被否决。「一国两制」方案是中方主动提出并最终得到英方同意的创造性解决方案。在英国人的殖民思维与帝国思维中，「一国两制」方案是无法设想和提出的。脱欧谈判中，英国对关于北爱尔兰设定类似香港地位的制度提议予以严厉封杀，再次证明了这一点。

在香港决定性回归的条件下，英国将完全丧失对香港的领土管辖权，但却想方设法保留某种对香港居民的政治联系和控制，将之作为其遥控香港管治的载体和代理机制。这就涉及到回归后香港的国籍法问题。国籍问题属于一国主权范畴，是典型的中央事权。国籍法也按照基本法程序列入了附件三，而中国实行单一国籍原则。国籍问题本应当在「一国」范畴解决，而不涉及「两制」变通。但1984年的实际情况及回归过渡期的矛盾张力在于：其一，大量香港居民是爱国居民，但同时有著历史原因造成的双重或多重国籍问题，一刀切强行实现单一国籍原则可能影响到这些人的实际权益与回归意愿，对香港和平有序回归的大局造成冲击，并为有关外部国家的「移民红利」客观上做了助推，不利于香港繁荣稳定；其二，英国在香港有著大量的实际经济利益和政治联系，中国改革开放需要香港平台及英国继续发挥建设性作用，与英国的适当妥协难以避免；其三，回归后的香港实行高度自治和循序渐进的普选改革，「爱国者治港」的实际政治压力将不断加大，但从1984年的眼光来看尚有时空上的回旋与人心上的认同塑造余地；其四，香港基本法以「居民」而非「公民」作为构造民主政治秩序的基础性身份，为外籍居民的投票和参政提供了一定的政治空间，并尽量保留香港的国际多元化特征。基于上述种种压力因素和实际的政策考量，中英双方在香港国籍法问题上达成了妥协性的外交备忘录，将之作为《中英联合声明》的特别附件予以确定，具有约束双方的国际法律效力。

BNO之争必须要回到1984年的国籍问题外交备忘录。以此为法律基础，英国从1987年推出了BNO并限制持有人获得英国居留权及公民权，而中国于1996年以国籍法人大释法形式吸收和确认了香港国籍法的变通秩序，使「备忘录妥协」得以法律化，成为中国处理香港国籍问题的法律基准。但中国维持1996年人大释法立场是有前提的，即英国始终遵守1984年外交备忘录承诺。问题是，英国2020年修订的新国籍法公然违背备忘录承诺，将BNO升级为公民护照之一种，从而打破了中英双方关于香港国籍法的共识，严重破坏国际关系基本准则和香港繁荣稳定，倒逼中方采取对等反制措施。BNO以妥协始，以废止终，是英国违约行为的必然结果。

为澄清误解，辨明责任，我们这里列出英国在1984年外交备忘录中的原始承诺：

「凡根据联合王国实行的法律，在一九九七年六月三十日由于同香港的关系为英国属土公民者，从一九九七年七月一日起，不再是英国属土公民，但将有资格保留某种适当地位，使其可继续使用联合王国政府签发的护照，而不赋予在联合王国的居留权。……已领取联合王国政府签发的护照的人或包括在该护照上的人，经请求有权在第三国获得英国的领事服务和保护。」

上述1984年文本中的「适当地位」就是1987年英国政府推出的BNO计划，该计划开放给港英时期的香港居民申请，使后者获得该证件所保障的旅行与短期逗留权利，但不具有长期居留权，更不可能获得公民权。这种证件实际上是名不符实的，就相当于国际旅行中的一种特别「路条」，但对于香港居民而言却有著超过「路条」的身份认同意义：其一，该类型护照的名称与制式容易造成香港居民及外国政府对护照持有人属于英国的身份解读和对待，且在第三国范畴也可能获得英国提供的领事保护，其实际权益超出单纯旅行证件范畴；其二，该类型护照提供了一种延续身份联系的法律变通安排，延续了香港部分居民对英国的特殊情感与政治忠诚，延续了英国对香港的利益和管治的渗透控制。英国人善于设计殖民撤退的擦边球机制，BNO就属于这样一种机制，以英国最小的管理成本换取了香港相当数量民众的利益甚至「政治忠诚」，同时对中国管治香港带来严重而持续性的挑战。

随著回归过渡期中英斗争的深化，英国并未满足于BNO对香港居民的普遍适用性及其政治效能，而是寻求对香港社会精英更加紧密的身份捆绑、利益榨取和政治控制，例如1990年的「居英权」秘密计划。与BNO针对普通人士的「低福利」安排不同，「居英权」计划针对的是香港社会的各界精英，赋予归顺英国的高福利安排，确保回归后这些精英对英国的利益归属和政治效忠。BNO +居英权，这是英国对「一国两制」之爱国者治港社会政治基础进行侵蚀与破坏的升级。中国政府被迫展开制度反击，除了坚持BNO妥协立场之外，对居英权计划予以完全的政治批判与法律废止。这些区别对待的立场准确反映在1996年关于香港国籍法的人大释法之中。

由此，1996年人大释法确立了中国政府在香港实施国籍法的法律基准：其一，香港原则上实行中国国籍法的单一国籍原则，但存在基于实际情况及外交妥协的变通安排；其二，针对BNO，法律上只承认为旅行证件，且不得在中国管辖范围内获得领事保护；其三，针对「居英权计划」及其证件与法律效力，中国政府予以完全否定，持有人仍是中国公民且不得使用相关证件作为旅行证件和身份证件；其四，对香港居民持有英国之外其他国家永久居留权证的，管理原则与BNO相同。此次释法事实上并未严格而清晰地处理香港的「双重国籍」问题，而是以「BNO模式」进行类型化与节制性应对，使得香港人具有的中国公民身份与持有外方证件的其他身份并存，不去深究后者的严格政治与法律含义，也不承认后者实际对应的严格政治与法律权利。BNO所代表的是一种香港人的弹性法律身份和柔性认同秩序，是「一国两制」制度模糊性与包容性的体现，但如今这种模糊与包容正朝著违背国家利益与安全的方向蜕变，法律上的清晰化就不得不启动了。

二、英国BNO法律变质的背景与意图

数年前，中英之间曾有「黄金时代」之战略构想，当时的英国政治家与政党尚可理性从容思考与中国之间的宏观外交战略及长期合作前景。「一国两制」本就是中英战略妥协的制度性产物，包括BNO在内的诸多安排是有利于中英双方整体利益的。但近年来的中英关系开始有所倒退，英国约翰逊政府循著殖民帝国思维与新冷战思维，特别是对「特朗普主义」的追随，而采取了对抗性立场。香港国安法为英国的对华政策转变提供了某种导火索，刺激和助推了英国政治中的冷战力量的强硬化。这是BNO法律变质的基本背景。

这使得我们不得不重新看待英国在「一国两制」与新全球化秩序中的地位与角色，并更深入理解英国BNO法律变质的意图所在：

其一，英国在政治心理与影响力上仍试图维持一个「帝国」规模，以「全球英国」（Global Britain）自居。关于BNO新政，约翰逊声称是对香港人的历史情谊与道义，是一种「爱心」。什么样的「爱心」呢？殖民主义母国的政治慈爱，而BNO新政相当于对殖民地遗民的终极庇护。不止于此，英国还希望以BNO升级模式为榜样，号召其他英联邦国家甚至欧盟效仿，从而在针对香港国安法的制裁上走出一条不同于美国的帝国化道路，满足其帝国虚荣心和扩展国际影响力的战略需求，也与英国保守党的帝国思维及尊严感紧密相关。英国不自量力的「全球英国」计划遭到《经济学人》杂志2021年1月2日社论的批评和嘲讽。

其二，经济利益的特别考量和脱欧危机的应对策略。BNO之争发生于香港国安法制定之后而英国脱欧实质性完成之际，与英国政治议程中的经济压力及地缘政治策略有关。英国在新冠肺炎疫情打击下，经济一度低迷，就业状况并不好，因而需要外部资金和人力资本的投入。香港是英国收割「殖民忠诚税」最为便利的地方，但也是最后一次收割，因为此次BNO变质刺激中国政府作出法律反制，移民群体将成为不可回头的最后一批。所谓「殖民情分」与「殖民道义」最终兑现为这些BNO移民在英国的5年居留期的置业、消费与劳动贡献。脱欧带来了英国经济战略的结构性困境和内部之苏格兰、北爱尔兰的分离倾向，英国政府迫切需要通过BNO新政进行政治和经济的双重刺激。然而，英国此举必然得不偿失，以损害中英外交和经贸关系为代价，以及破坏香港繁荣稳定，换取的不过是「殖民遗民」的血汗积累和政治忠诚。BNO新政仁慈的表象下是饥渴无比的血盆大口。 

其三，英国针对香港国安法及「一国两制」已有结构性的制裁方案，BNO新政是执行这一方案的显著措施之一。英国在干预香港问题上既有自己的利益考虑和步骤，也对美国亦步亦趋加以战略盟友的支持，在「五眼联盟」范畴一致行动。2020年11月23日，英国发布《香港问题半年报告》，指责香港国安法及关于立法会议员资格的人大决定违反《中英联合声明》，破坏香港司法独立与自由权利，并提出了四项制裁计划：（1）暂停与香港的逃犯移交协定及司法互助安排；（2）禁止向香港出口镇压用警察武器与装备；（3）修订国籍法将BNO纳入入籍法律程序，庇护香港政治难民；（4）停止与香港之间的外籍法官合作机制。BNO新政的执行是迅速且彻底的，其他关于暂停司法互助与武器禁运的措施也已实施，而外籍法官合作机制尚在调研和政策设计之中。

英国以BNO单方面修法打破两国间协议与平衡，是一种帝国霸凌行为，也是一种背信弃义和不自量力的国际政治冒险行为。在中国的反制下，英国的这些措施反而相当于是自我拆卸既往作为妥协因素存在的与香港社会的种种联络机制，是「殖民情分」与「殖民道义」的清算和破产行为，最终导致一个更加有利于「爱国者治港」的香港社会氛围与政治光谱。当然，BNO之争在历史与宏观制度层面也象征著英国制度与中国「一国两制」的吸引力和软实力之争，香港人何去何从就是对中英两国历史与发展前景投票，故BNO申请的阶段性数据、阶层分布及对香港社会的实际冲击力也一定会成为中英之间及中国与西方之间话语权斗争的一个热点指标。英国的根本悲剧在于，选择在中国抗疫及经济复苏形势最好的时间点与中国进行深度对抗，在「特朗普主义」快速萎缩的国际政治条件下以「全球英国」的虚妄帝国迷梦透支与耗竭英国的存量实力。

三、法律清晰化：香港人的身份再建构

中国政府在宣布废止BNO的同时表明将保留采取「进一步措施」的权利。为什么中国政府没有一步到位采取完整的反制措施，而是留有余地呢？这里包含了中国政府处理香港问题及执行「一国两制」方针的政治智慧：其一，BNO之争的升级与反制，本质上是一种开放给香港居民的「忠诚投票」，是中英斗争的宏观角力，选择英国还是选择中国，已经不是模糊议题，而是清晰议题，中国政府希望看到初期一个阶段的申请数据作为进一步行动的理性依据，这也符合中央决策的实践理性与行为习惯；其二，废止BNO与「进一步措施」预期的并存，已经施加给香港居民较为清晰的法律身份压力和选择成本预期，是对「爱国者治港」社会政治基础的一次考验，是香港社会自我思考与选择的一个窗口，中央留有余地也是在看香港居民的反应和选择，这些社会政治信息对于完善治港制度体系非常重要，需要及时释放出来；其三，进一步措施在逻辑上包含对BNO持有人的权利限制、对香港「双重国籍」的制度清晰化程度以及对英国执行官员的制裁，英国措施还可能带来美国、加拿大、澳大利亚等国的模仿与抱团，从而扩大对「一国两制」制度安全的危害，这些衍生因素与挑战需要有一个决策观察的窗口期，需要以最为恰当和精准的方式设计「进一步措施」，以最有效保护国家利益和香港安全。

这是香港人法律身份清晰化的必然阵痛，也是朝向「爱国者治港」的转型进程。既往一直有人强调「一国两制」需要保护香港人的「海外联系」，以此作为香港国际地位的保障，故在针对BNO废止及「进一步措施」方面投鼠忌器。事实上，1980年代初撒切尔夫人曾以香港回归对中国现代化建设不利为由威胁中国，邓小平对此予以坚决反击，指出中国现代化可以借助香港，但不可能以香港为依赖。所谓的「海外联系说」也是夸大了「一国两制」的对外依赖性和制度寄生性。这里必须有一个尺度，就是「一国两制」对中国现代化建设的利益追求必须是在中国主权、安全与发展利益的整体保障下进行的。香港人法律身份的清晰化，就如同香港国家安全的立法保护一样，是「一国两制」适应新时代与国家战略发展需求的积极演变。

那么，下一步与香港人法律身份及国籍法实施有关的制度前景会是怎样的呢？这是所有香港人以及关心「一国两制」前途的人士都非常关切的一个问题。从法律学者的观点来看，「进一步措施」与国籍法的身份清晰化需研判如下议题：其一，基于「一国两制」制度体系与法律秩序的严谨性，中国的BNO反制已使1996年人大释法部分条款失效，需要人大以「二次释法」方式对既往安排予以法律更新，并进一步清晰化有关国籍法在香港实施的原则和细则；其二，对BNO持有人入籍英国的权利限制措施至少应当包括居留权、福利权和投票权范畴，具体的限制程度和制度细节可以根据BNO申请情况及冲击程度加以权衡确定，而对参选或出任公职的人士需规定公开申报BNO持有情况并予以证件放弃；其三，对持有其他国家居留权证件的香港居民，只要签发国未采取与英国类似的入籍法律程序，可继续维持「旅行证件+领事保护限制」的原有方案；其四，对于香港人的「双重国籍」问题，这是一个相对独立于BNO之争的、涉及面更广的法律问题，也涉及「爱国者治港」社会政治基础的确认与巩固问题，决断权在中央，是香港国籍法清晰化与选举法改革的重要议题之一，需要认真研究解决，而从现实案例来看，存在香港人持有多国公民护照进出香港的情形，执法上应注意出入境数据整理与政策研究，在实际操作上可拒绝承认持外国护照的香港居民的领事保护权利，并给予一次国籍声明的法律机会，一旦持有人选择外国国籍则自动丧失中国国籍及附随的有关特区身份权益；其五，如BNO之争及英国的操作对香港与中国利益造成实际损害，中国政府可以考虑对英国有关议员和行政官员进行针对性制裁，对其关联的涉港利益、家属利益、企业利益等进行限制和管控，以阻吓其他国家或政客的效仿行为。

总之，BNO之命运已经尘埃落定，证件被依法废止。英国背信弃义，中国正当反制，BNO之争属于中英国际政治斗争的重要一环。法律身份的清晰化，客观上是「两制」朝向「一国」的回溯性建构事件。中国国籍法奉行单一国籍原则，随著国家法治健全与国际地位提升，也必然会有越来越多的香港人理解并认同中国人身份及单一国籍的制度优先性。而英国借助BNO变质的最后一波操作，不过是殖民帝国残阳时分的一抹折射而已，至于其「全球英国」的帝国重启计划带来的只能是更深的内部裂痕与外部羞辱。笔者认为《经济学人》2021年1月2日社论的立场是可取的：英国应当回到实力的现实之中，寻求修复与欧盟的整合关系以及与包括中国在内的域外大国的合作关系。香港国安法表明了中国决定性反击美国干预的国家意志与行动能力，而BNO反制层面对英国的斗争，中国会更加从容和坚定。「一国两制」是有国家尊严和底线的，一味迷信「海外联系」和依附性发展利益的思维占据这一领域太久了，也变相对2019年香港「修例风波」的颠覆性后果负有历史责任。如今，「一国两制」因应国家体制、战略与世界体系变迁而发生著一种关键性的、以国家为中心的内在转型，BNO之争与国籍法清晰化是这一制度转型的重要一环。我们相信中央、特区政府与香港社会在新的法律环境与法律身份条件下会逐步凝聚更加巩固的「爱国者治港」共识，为国家与香港的整合发展及在新一轮全球化条件下的制度创造带来新的契机。青山遮不住，毕竟东流去，这是「一国两制」历史进程、发展理性与国家意志互动整合的必然现象，是任何外部势力无法阻挡和破坏的民族复兴事业的一部分。法律身份的清晰化，国籍法上的「原则」与「情势」的辩证结合与因时因地制宜，展现了中国现代化与依法治国进程的理性光芒。

本文发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号第37-43页