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「一国两制」是善政，香港基本法是良法，善政良法也要靠「爱国者」来执行。「爱国者治港」是保障「一国两制」行稳致远的前提条件，它既是政治伦理，也是法律要求。作为香港特区宪制基础的宪法和香港基本法早已对「爱国者治港」有明确规定。中央对英国的居英权计划和BNO事件的反制，体现了「爱国者治港」的原则要求。

 宋小庄 I 全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授 

2021年1月27日，国家主席习近平在听取香港特区行政长官林郑月娥述职时发表谈话，强调要确保「一国两制」的实践行稳致远，必须始终坚持「爱国者治港」。早在1984年6月22、23日在会见香港工商界访京团和香港知名人士时，邓小平说：「港人治港有个界线和标准，就是必须以爱国者为主体治港，未来香港特区政府的主要成分是爱国者。」对「爱国」，他还提出政治标准，就是「尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定」。1984年10月3日在会见港澳同胞国庆观礼团时他还说，「管理1997年以后的香港，参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人」。国家领导人前后相隔近37年的谈话，都提到并始终坚持「爱国者治港」，这并非偶然。这说明「爱国者治港」构成「一国两制」构想的重要原则，也是香港基本法的重要内容，是「一国两制」实践行稳致远的根本保障。 

《孟子 ，离娄上》说：「徒善不足以为政，徒法不足以自行。」「一国两制」是善政，香港基本法是良法，善政良法都要靠人来执行。「爱国者治港」要求「一国两制」和香港基本法都要依靠治港的爱国者执行。但习近平的话是对行政长官说的，邓小平的话是对香港社会人士说的，有不同的意味。中央对香港一系列方针政策包括宪法和基本法共同构成香港「一国两制」的宪制基础；香港国安法对全体参选或就任公职有签署声明和宣誓效忠要求；中央对基本法起草期间英国的「居英权计划」、香港国安法制定后英国挑动的「British Nationality Overseas（BNO）事件」的反制，也都体现「爱国者治港」的要求。现分述如下：

2021 年 1 月 27 日，国家主席习近平在北京以视频连线方式听取香港特区行政长官林郑月娥 2020 年度的 述职报告（图：新华社）

一、「爱国者治港」既是政治伦理又是法律要求

在香港回归以后，有人质疑过，「爱国者治港」是政治伦理，不是法律要求。表面上看起来，似有道理，其实不然。对历史上爱国者、民族英雄的讨论，可以说只涉及政治伦理。但在香港「一国两制」范畴内，「爱国者治港」既是政治伦理，又是法律要求。事实上，爱国者的要求已在香港基本法中落实。政治伦理涉及个人的政治判断，但爱国者治港的法律标准是明确的。

从基本法条文中可以看到，行政长官要向中央政府负责（第43条第2款）；要执行香港基本法（第48条第（2）项）；要执行中央政府就本法规定的事务发出的指令（第48条第（8）项）；要代表特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务（第48条第（9）项）；要拥护香港基本法、要效忠中华人民共和国香港特区（第104条）等。称不称职，要看执行有关事务时是否尽忠、尽职。

基本法的有关条文还要求，治港者主体或主要成分不但是香港永久性居民，还必须是中国公民。他们是：行政长官（第44条）；主要官员（第61条）；行政会议成员（第55条第2款）；至少百分之八十的立法会议员（第67条）；终审法院和高等法院的首席法官（第90条第1款）。他们也都是中国公民，不论根据法律，还是政治伦理，均须履行中国公民对国家的效忠义务。对外籍人士而言，他们可以要求加入中国国籍。在这之前，还未能强求他们也有效忠中国的义务。 

二、宪法和香港基本法共同构成香港的宪制基础 

有些人以为，宪法只有第31条有关「两制」的条文才在香港实施，其他条文都不在香港实施。其实，宪法的大部分条文都是「一国」的条文，都要在香港实施，例如：对香港行使权力的中央国家机构的职权见于宪法，怎么可能不实施呢？又如基本法第三章只规定了「居民的基本权利和义务」，没有规定「公民的基本权利和义务」，这并非疏忽；「公民的基本权利和义务」在宪法内可以找到。基本法序言还规定，宪法是制定基本法的法律依据。既然宪法已经有了有关规定，基本法就没有必要重复了。但宪法的有关规定就不能排除在中华人民共和国的全部领土包括在香港特区的实施，只是在基本法有规定的情况下，特别法的条文才可能优于一般法的规定。

宪法规定的公民的义务较多，其中对香港特区比较重要的有四条。第51条规定：「中国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。」第52条规定：「中国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。」第53条规定：「中国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。」第54条规定：「中国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。」上述宪法条文的要求，也是世界各国对本国公民的一般性要求，并不过度严苛，没有理由不能由香港居民中的中国公民履行。考虑到香港的历史和现实情况，如一般公民履行起来有困难，则有义务拥护香港基本法、效忠香港特区的地方政权机关要员中的中国公民，应当优先宣誓愿意履行上述宪法义务。

上述规定都是中国公民要遵守的「爱国者」的法律标准。如任何中国公民都要遵守，则承担香港最重要职务的行政长官也要遵守。在外国，成年人享有政治权利时，该国的法律都会要求该公民宣誓效忠，如美国。目前内地和香港还没有这个要求，但参选或就任公职有这样的法律要求，并不为过。《行政长官选举条例》应明确要求行政长官报名参选或作参选宣告时，签署一份愿意向中央政府负责、拥护香港基本法、效忠香港特区、愿意履行中国公民的义务的声明书，以规范参选或就职行为。《诗 ，卫风 ，氓》说：「信誓旦旦。」如违其誓，则当选或就任公职者都应取消资格。参选或就任公职者符合中国公民资格的，还应当签署愿意遵守宪法的公民义务的声明。由行政长官做起，给其他参选或就任公职的香港中国公民起示范作用。

基本法第104条已经规定，香港特区政权机关的要员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港基本法，效忠中华人民共和国香港特区。香港国安法对参选或者就任公职有进一步的要求，第6条第2款明确规定：「香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。」虽然该法第39条规定「本法施行以后的行为，适用本法定罪处刑」；第66条规定「本法自公布之日起实行」，这主要是对刑事法律规定而言的。对非刑事法律规定而言，香港国安法列入基本法附件三，作为该法的组成部分，是可以有溯及力的。

三、「爱国者为主体」治港的体现

香港基本法第3条规定：「香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依照本法的规定组成。」广义而言，「爱国者」应当适用于行政、立法、司法等三个地方性政权机关，但考虑到香港的实际情况，对三者的要求可以有所不同，在行政机关的要求最高、立法机关的要求次之、司法机关的要求较低。基本法的有关规定说明如下：

（一）行政机关。基本法第44条和第61条规定，行政长官和主要官员由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任，除了居留期限和年龄要求有所不同外，其余大致相同。中国公民有效忠宪法、履行宪法规定的义务等爱国要求，在行政机关的领导层中，「爱国者为主体」是百分之百。

（二）立法机关。基本法第67条规定：「香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。」同理，立法会议员中的中国公民也有效忠宪法、履行宪法规定的义务等爱国要求，在立法会议员中，「爱国者为主体」是至少百分之八十。不超过百分之二十的非中国籍的、在外国有居留权的议员如何分配，基本法未明文规定，本地条例规定分配到功能界别产生的议员中。至于立法会主席，基本法第71条第1款规定：「由立法会议员互选产生。」其资格要求，该条第2款规定与行政长官的资格相同。「爱国者为主体」就是占绝大多数。

在此，请注意立法会议员中至少百分之八十的议员是香港永久性居民中的中国公民，可以增加，但不能少于。不超过百分之二十的议员可以是香港特区永久性居民中的外籍人士，可以减少，但不能多于。

（三）司法机关。基本法第90条第1款规定：「香港特别行政区终审法院和高等法院的首席法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。」换句话说，上述两位首席法官也有效忠宪法、履行宪法规定的义务等爱国要求。在司法机关中，只有两位首席法官是中国公民，谈不上主体。但不论哪一级的法官，都要拥护香港基本法，都要适用基本法，不能不依法（包括宪法）审理案件，不能推定他们可以任意妄为作出违背国家统一、安全和领土完整的判决。香港国安法第44条还规定了「指定法官」制度：要求「香港特别行政区行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。」这也可以说是「爱国者治港」在司法方面的体现。

有人认为，香港有终审权，但大部分法官却不是中国公民，就意味著中国在香港特区丧失司法主权。这样理解是不正确的。基本法的最终解释权属于全国人大常委会，该立法解释才可能在全国范围内实施，法庭包括终审法庭对该法的解释不是最终的（第158条），司法解释受到立法解释的限制。香港法院的管辖权受到香港基本法的限制（第19条等）。不论其国籍，法官和其他司法人员也都要宣誓拥护香港基本法、效忠香港特区（第104条）。香港基本法的要求应当适用于「一国两制」的初期，随著时间推移，应有更多效忠宪法的中国公民入职成为法官。

四、对英国的居英权计划和BNO事件的反制

1990年4月4日香港基本法正式通过前，有1988年（草案）征求意见稿和1989年（草案），都公布过。细心的读者可能注意到，香港特区行政长官、行政会议成员、主要官员、立法会主席、终审法院首席法官和高等法院的首席法官，在基本法（草案）征求意见稿和（草案）中都还没有必须在外国无居留权的规定，但通过的《基本法》却有明确要求。即使是永久性居民中的中国公民，如在外国有居留权，也不能担任以上职务，这是英国改变对港政策造成的。

1989年12月20日，英国政府单方面宣布给5万户香港居民以包括在联合王国居留权在内的完全英国公民地位，港英当局将给他们机会担任香港适当的要职，留下来工作，不必太多顾忌，不必在英国定居。在离开香港后，就可以享有英国居留权和英国公民待遇。英方公然宣称，他们将在5万户之中保留相当数额，以便在临近1997年的「稍后的年代中」给「那些可能在香港进入关键岗位上的人以机会」，并号召英国的「伙伴和盟国」追随其后，如法炮制，将香港的中国居民「国际化」，将「港人治港」演变为「英人治港」或「八国联军治港」。

当时，中国外交部发言人发表谈话，指出英方的做法严重违反承诺。在香港问题的谈判中，有关居民国籍问题，双方原已达成协议，并在此基础上，交换了备忘录。中方同意英方将英国属土公民改称为英国海外公民，但他们的护照，视为旅行证件，在内地和港澳地区不享有英国的领事保护权。英方的备忘录明确规定：「凡根据联合王国实行的法律，在1997年6月30日由于同香港的关系为英国属土公民者，从1997年7月1日起，不再是英国属土公民，但将有资格保留某种适当地位，使其可以继续使用联合王国政府签发的护照，而不赋予在联合王国的居留权。」但在1990年4月19日，英国却以国内法的方式通过了《1990年英国国籍（香港）法》推翻了与中国达成的外交协议，这是违反国际法的。

新华社香港分社发言人对英国单方面改变部分香港中国公民的国籍发表谈话，表示中方已多次表明了自己的严正立场。中英联合声明中方备忘录已阐明：「根据中华人民共和国国籍法，所有香港中国同胞，不论其是否持有『英国属土公民护照』，都是中国公民。」英方单方面炮制的《1990年英国国籍（香港）法》违背外交承诺，企图将「港人治港」变成「英人治港」。对英国单方面改变部分香港中国公民国籍地位的错误做法，中方概不承认，并将保留采取相应措施的权利。因此，在基本法的有关规定增加「在外国无居留权」的要求。

然而无独有偶，英国在制造了「居英权计划」后，还不甘心。在2020年7月1日全国人大常委会制定的香港国安法生效后，英国又策划了「British Nationality Overseas﹙BNO﹚事件」，允许持有BNO护照的香港中国公民申请到英国居住，5年后，允许他们在英国取得居留权，在第6年入籍英国，取得英国护照。与上次「居英权计划」具有的政治图谋不同，这次的「BNO事件」却是明摆著的经济图谋。「居英权计划」的名额只有5万户，但「BNO事件」的目标却是数十万户，超过百万人。英国希望通过大量中产以上港人迁徙英国，把他们的财富也带到英国，缓解英国因新冠肺炎疫情带来的经济和社会问题。同时，把香港掏空。

然而，不论是「居英权计划」，还是「BNO事件」的任何种类图谋，都是不能得逞的。如果说对「居英权计划」的反制措施是在基本法对政要增加了没有外国居留权的要求，那么对「BNO事件」的反制措施则是基本法有关条文的立法解释。1999年6月26日全国人大常委会对基本法第24条第2款的解释所确认的1996年8月10日筹委会的意见，主要的限制有：

（一）由于中国《国籍法》不承认双重国籍，申请定居英国的BNO护照持有人可能被视为非中国籍人。

（二）申请定居英国的BNO护照持有人可能丧失香港永久性居民身份。根据上文提到的筹委会意见第5条第4款的规定：「已取得香港永久性居民身份的非中国籍人，除特殊原因外，如在通常规定的时间限度内（时间限度由香港特别行政区规定）连续不在香港居住，即丧失以香港为永久居住地的条件，可依法注销其永久性居民身份证，不再享有香港居留权；但可依法进入香港和不受条件限制在香港居住和工作，在符合基本法第24条第2款有关规定的条件时可成为香港特别行政区永久性居民。」也就是说，他们在丧失中国国籍后，永久性居民身份证也可能被注销。但丧失该中国国籍的时间限度应由香港特区立法规定。 

从「爱国者治港」的观点看问题，英国的做法只是「搬起石头砸自己的脚」。通过「居英权计划」，英国试图改变「港人治港」，试图持久保留英国的影响力，也使香港的「港人治港」的确出了不少问题，但也使有关问题得到拨乱反正的机会。对「BNO事件」，英国可能制造的麻烦是香港中产阶层财富和香港中间选民的大量流失。财富可以流出，也可以流入。只要内地的经济向好的方向发展，这方面不成问题。对于中间选民的流失，也不难处理，只要把香港特区的投票权从永久性居民，扩大到在香港定居的中国公民，有关问题可以迎刃而解。

本文发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号第11-16页