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自2020年6月30日刊宪起，香港国安法已在香港特区实施半年有余，带有标志性意义的黎智英保释案也已由香港终审法院颁下判词，香港国安法的实施取得阶段性成果。此时，有必要总结香港国安法的实施成效，审视香港国安法给「一国两制」香港实践带来的影响。本文认为，香港国安法带来的影响，可以总结为四个方面的「变」和四个方面的「不变」。

 刘林波 I 清华大学法学院博士生

香港市民在铜锣湾街头支持实施香港国安法（图：新华社）

一、香港国安法实施后「一国两制」香港实践的变化

香港国安法的实施给「一国两制」香港实践带来的变化，主要体现在四个层面：总体层面上，「一国两制」香港实践有了安全网；中央管治层面上，中央有了落地执法权；香港管治层面上，「爱国者治港」有了法律标准；内外关系层面上，规管在港外部势力有了法律依据。

（一）「一国两制」香港实践有了安全网

香港在国家安全领域长期处于「不设防」状态，2019年的「修例风波」将香港特区面临的国家安全风险暴露无遗。在香港特区政府凭藉自身力量难以止暴制乱时，就需要「一国两制」事业的最终责任人——中央来介入。外交、国防均属于维护国家安全的重要手段，香港基本法规定了外交、国防属于中央事权，但这两种手段都属于国家的对外职能，无法适用于发生在香港特区的「反中乱港」违法犯罪活动。遍观香港基本法的160个条文，似乎只能通过第18条第4款规定的宣布香港特区进入紧急状态，中央人民政府发布命令将有关全国性法律在香港特区实施，来平息「修例风波」引发的严重事态。然而，采取这种强力措施无疑将极大地挫伤全国人民对「一国两制」事业的信心。因此，创造性的解决方案就是在香港特区政府依法止暴制乱和适用基本法第18条规定的紧急状态条款之间，插入一个常态化的维护国家安全的法律制度和执行机制。香港国安法就履行了这样的历史使命，为「一国两制」香港实践行稳致远筑起一道安全网。根据香港国安法规定，中央、香港特区两个层面的维护国家安全机构，可以运用刑事、行政手段维护国家安全，不必再诉诸紧急状态条款。

（二）中央有了落地执法权

根据香港国安法规定，中央人民政府在香港特区设立维护国家安全公署，驻港国安公署的职责之一是「依法办理危害国家安全犯罪案件」。驻港国安公署是继香港中联办、香港驻军、外交部驻港特派员公署之后，中央设立的第四个驻港机构。驻港国安公署保留特殊情形下对危害国家安全案件的直接刑事管辖权，理由有二：一是国家安全属于中央事权，作为中央驻港机构的驻港国安公署享有直接管辖权，既符合国际通行做法，也是中央对香港享有全面管治权的体现；二是驻港国安公署保留直接管辖权，可以对企图危害我国家安全的机构、团体和个人发挥震慑和阻吓效应。虽然驻港国安公署享有落地执法权，但仅仅在极少数的特殊情形下才行使这一权力，其功能作用主要是通过监督、指导香港特区维护国家安全工作来实现，这是尊重「一国两制」原则、尊重香港特区高度自治权的体现。根据香港国安法第53条规定，驻港国安公署应与香港国安委建立协调机制，监督、指导香港特区维护国家安全工作。2020年7月31日，驻港国安公署与香港国安委进行了首次协调会议。

（三）「爱国者治港」有了法律标准

今年1月27日，国家主席习近平在听取香港特区行政长官林郑月娥述职报告时指出，要确保「一国两制」实践行稳致远，必须始终坚持「爱国者治港」，这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。如何准确理解和全面落实「爱国者治港」呢，有必要追本溯源进行考察。邓小平早就指出，「港人治港」有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。「爱国者治港」由宽泛的政治标准转变为可操作、可问责的法律标准，才能落到实处、发挥作用。为此，香港基本法第104条规定，特区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职时必须依法宣誓拥护香港基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。针对香港特区第六届立法会选举中关于宣誓问题的争议，2016年11月，全国人大常委会作出《关于香港基本法第104条的解释》，重申和强调了相关法定公职人员的政治效忠义务。2020年11月，全国人大常委会作出的《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，不仅进一步划清了「爱国者治港」的底线标准，也为香港完善基本法第104条本地立法工作提供了法律支撑。香港国安法第6条规定，香港特区居民在参选或就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护香港基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。这一规定大大扩展了「爱国者治港」法律标准的适用范围，进一步完善了「爱国者治港」原则在香港全面落实的法律制度。根据香港国安法的规定，香港特区政府已要求18万公务员宣誓或签署声明拥护基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区，特区政府也提出将提交草案修订《宣誓及声明条例》和《立法会条例》等本地法例，以完善宣誓安排及处理宣誓就职后因从事违反誓言的行为而须承担的法律后果和相关的法定程式。

（四）规管在港外部势力有了法律依据

香港长期缺乏对外国和境外势力进行必要规制的法律制度，因此被称为「东方谍都」。回归之后，香港成为英美等西方国家与我国进行情报角力的枢纽城市，国外和境外敌对势力插手香港本地事务，利用香港作为对内地进行颠覆和渗透的基地，严重威胁我国国家安全。香港国安法提供了对在港外国和境外势力进行规制的法律武器：该法第54条规定，驻港国安公署、外交部驻港特派员公署会同香港特区政府采取必要措施，加强对外国和国际组织驻港机构、在港的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务；该法第三章第四节规定了「勾结外国或者境外势力危害国家安全罪」，涉及该罪名的境外机构、组织、人员，按共同犯罪定罪处刑。这样就挤压和限制了外国和境外势力在港的活动空间，有利于依法制止、惩治外国和境外势力干预香港本地事务、从事危害我国家安全活动。如2020年8月10日，英国独立电视台旗下记者李宗泽因涉嫌违反「勾结外国或境外势力危害国家安全罪」，被香港警方逮捕。

二、香港国安法实施后「一国两制」香港实践的不变 

香港国安法实施后，「一国两制」香港实践的核心要素没有变，主要体现在四个方面：在总体层面，实行「一国两制」方针的初心没有变；在人权保障方面，香港居民的人权、自由保障标准没有变；在香港地位层面，香港的国际金融、贸易中心地位没有变；在香港制度层面，香港的生活方式和社会制度没有变。

（一）实行「一国两制」方针的初心没有变

国务院港澳办副主任张晓明指出，国家安全底线愈牢，「一国两制」空间愈大。维护国家主权、安全、发展利益不仅是「一国两制」的题中应有之义，而且是「一国两制」的核心要义。这一观点有明确的法律依据，在香港基本法序言部分，对在香港特区实行「一国两制」的初心写得很清楚：「维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定」。香港国安法在立法目的中再次强调了这一点，该法第1条规定「为坚定不移并全面准确贯彻『一国两制』、『港人治港』、高度自治的方针，维护国家安全，……保持香港特别行政区的繁荣和稳定，保障香港特别行政区居民的合法权益，……制定本法」。

与「安全」相对应的就是「不安全」，为防范可能出现的「不安全」，在香港基本法起草过程中，就已经考虑到了香港可能出现的动乱或不安定的因素，并作了有针对性的制度安排。香港基本法第1条规定，「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」。香港基本法第12条规定，「香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府」。关于香港法律地位的上述规定表明，「港独」是为香港基本法所不容许的。近年来一些「港独」激进分子肆无忌惮以各种方式不断挑战国家的主权安全，严重冲击「一国两制」的底线，对此需要运用法治手段予以惩治，需要对香港基本法的根本性条款进行突出强调。为此，香港国安法有的放矢，在第2条规定，香港基本法第1条、第12条是香港基本法的根本性条款，香港特区任何机构、组织和个人行使权利和自由，不得违背香港基本法第1条和第12条的规定。这表明，「一国」是实行「两制」的前提和基础，没有「一国」也就没有了「两制」，出台香港国安法就是为了更好地维护「一国」，对违反「一国」原则的行为进行拨乱反正。正如香港中联办主任骆惠宁在2021年新春「云酒会」致辞中指出的，过去一年的香港之「变」，是拨乱反正，把「变形」和「走样」的都纠正过来，「一国两制」必将沿著正确的方向行稳致远。

（二）香港居民的人权、自由保障标准没有变

作为总则部分的两个条款，香港国安法第4条、第5条对整部法律的解释当然具有约束力。香港终审法院在黎智英保释案的判词中指出，香港国安法第4条、第5条强调在维护国家安全的同时，要尊重和保障人权并坚持法治价值，对香港国安法的解释，要以香港国安法第4条、第5条规定的人权、自由和法治价值为基础。然而，需要切记的是，香港居民享有的权利并不是绝对的、没有边界的，而是受到一定的限制，国家安全是限制基本权利的正当事由。如《公民权利和政治权利国际公约》第19条第3款规定，本条第2款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受到某些限制，这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。如上所述，国际人权公约也认为基于维护国家安全的需要，可依法限制有关基本权利。香港特区的现实实践是，在香港国安法出台之前，香港原有法律中关于维护国家安全的条款处于「休眠」状态，并未发挥划定基本权利边界的作用。因此，香港国安法并没有减损香港居民根据香港基本法享有的基本权利保障标准，只是填补了对香港居民权利进行正当限制的法律短板。此外，香港国安法虽然规定了由行政长官指定法官处理危害国家安全案件的制度，但指定法官仍根据香港基本法第85条规定，独立进行审判，不受任何干涉。因此，香港国安法并未改变香港基本法所确立的司法独立原则，香港特区法院仍然可以秉持公义，依法保障香港居民享有的各项基本权利和自由，从唐英杰案、黎智英案的审理过程来看，被告人的辩护权、获得律师帮助权等权利均获得了有效保障。

（三）香港的国际金融、贸易中心地位没有变

香港国安法出台之际，有一种论调认为，香港国安法将会弱化香港国际金融中心地位。众所周知，资金流动的一个规律是，资金不会流向动荡不安的地区，企业也不会选择预期不明的市场。出台香港国安法的目的在于止暴制乱、恢复秩序，事实证明，香港国安法使香港社会秩序得以恢复，为企业提供了稳定的预期和营商环境，香港金融系统表现强韧，金融市场运作有序，香港的国际金融中心地位非但没有因香港国安法的实施而受损害，反而得到进一步巩固及强化。根据香港特区金融管理局局长余伟文提供的资讯，自2019年10月以来，香港并未出现资金外流的情况，资金是净流入的，香港的资本市场并未褪色，而是呈现发展蓬勃的状态。在今年2月3日立法会会议上，特区政府财经事务及库务局局长许正宇指出，2020年，香港证券市场市值创下47.5万亿港元的历史新高，每日平均成交额达1,295亿港元，较2019年上升49%。香港的独特地位没有变，在融入粤港澳大湾区发展中的独特优势没有变，香港仍然可以在助推国家发展的同时，带动自身重新腾飞。

（四）香港的生活方式和社会制度没有变

香港基本法第5条规定，香港特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。香港国安法旨在防范、制止、惩治危害国家安全犯罪，恢复社会秩序，恢复香港居民正常的生活方式，并不改变香港原有的社会制度。香港国安法针对的是极少数反中乱港分子，保护大多数香港居民。从形式上来看，单独为香港特别行政区制定一部香港国安法，而不是将内地有关维护国家安全的法律引入香港特区进行适用，反映了中央对「一国两制」的尊重和继续实施「一国两制」的诚意。从内容上来看，香港国安法是对香港基本法的补充和完善，这部法律解决的是香港基本法未能完全解决的问题，它并未挑战我国宪法和香港基本法所确立的香港特区宪制秩序，而是要更好地维护这一宪制秩序，保证香港居民现有的生活方式和社会制度不变。

骆惠宁主任指出，世界在变、国家在变、香港也在变。 变化是绝对的，不变是相对的。因此，要正确认识「一国两制」香港实践中「变」与「不变」的辩证关系，「一国两制」方针五十年不变，是说大的方针、政策不变，不是说一点点也不允许改变，有利于实现「一国两制」政策目的的有利的「变」还是允许的。香港国安法的出台就属于有利于实现「一国两制」政策目的的「变」，香港国安法给「一国两制」香港实践带来的「变」，是为了更好地维护和实现「一国两制」香港实践「不变」的内容，最终目的是为了「让香港这个家变得更好」。

本文为中宣部2020年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目「香港社会深层次矛盾及制度缺陷问题研究」（课题批准号:2020MZD006）的阶段性成果，发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号第17-21页。