文/朱国斌

粤港澳大湾区建设在国家发展大局中具有重要战略地位，建设大湾区具有全域性的战略意义。当下粤港澳大湾区建设面临「一个湾区、两种制度、三个法域」带来的法律壁垒和法律冲突的困境。突破粤港澳大湾区建设的法律困境，需要打破常规，建立法律协同合作秩序与争端解决机制；具体而言，需要化「软法」为「硬法」、授权粤港澳制定湾区法律、设立大湾区冲突法院、建立粤港澳区际仲裁中心及允许大湾区律师跨境执业。

综观目前粤港澳大湾区研究现状，窃认为：研究过于宏观抽象，更多地是在解读和论证中央政策，而缺乏扎实的调查和实证研究和比较研究；研究成果没有在地化，超然浮躁，缺少实践基础；研究态度过于乐观，没有预计到实施中的可能和必定出现的具体问题和困难，特别是在两个特别行政区。笔者长期从事「一国两制」和《基本法》教学与研究，在此对粤港澳大湾区建设中的法律方面提出如下看法和建议。

粤港澳大湾区建设的意义不言而喻

粤港澳大湾区包括珠三角九市和港澳特区，是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。建设粤港澳大湾区的意义，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动「一国两制」事业发展的新实践；既有助于深化内地与港澳合作，推动国家经济发展，也特别有益于香港、澳门融入国家发展大局，保持香港、澳门长期繁荣稳定。大湾区建设是粤港澳发展的新阶段、新思维和新方式。今年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，喻示着粤港澳大湾区发展建设翻开新的一页。

粤港澳大湾区建设面临的法律困境

粤港澳大湾区的成功有赖于特别行政区与珠三角九市相关制度的对接。其中法律制度的对接是根本，也是粤港澳大湾区建设需要亟待突破的瓶颈。大湾区内制度的对接，需要有成熟的理论做基础；就法律角度而言，当下的理论研究相对匮乏，难以为实践提供有效的指导。

粤港澳大湾区建设面临的法律困境，主要是由「一个湾区、两种制度、三个法域」的局面造成的。客观而言，「一国两制」既能为大湾区建设带来制度便利，也会为大湾区内4个要素（人员、货物、资本、资讯）的流通制造障碍。因为在「一国两制」安排下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同的关税区。粤港澳3个不同的法域，有着不同的立法、行政和司法安排，从实体到程式都极为不同，而这也为区际法律冲突埋下了隐患。区际法律冲突在大湾区建设之前就存在，在推进大湾区建设过程中将会加剧。截至目前，粤港澳区际法律冲突除传统的民商事法律冲突之外，还体现为宪制性法律冲突、刑事法律与管辖冲突、国家豁免与国企豁免制度的差异等。正在香港上演的《逃犯条例》修改风波表明了在公法领域展开区际司法合作的困难。

实现大湾区法制对接需要打破常规

有论者指出，全面实现大湾区一体化取决于「四个对接」，即产业的对接、创新平台的对接、政策的对接、法律与制度的对接。前3个对接需要落实到第四个对接。徒有政策而无法律，短期而言，或者说对于珠三角九市而言，都不会构成太大的障碍；但是在两个特别行政区，政策落不了地，政策只会停留在字面上和口头上，因为特区的治理是法律治理，而非政策治理。前车之鉴，过往中央政府就粤港澳三地合作和泛珠三角（「大9+2」）地区合作出台过不少好政策，但是它们在特区执行不了，因为这些政策没能完全在地化、没有变成法律。

故而，本人认为，「法治湾区」既是湾区建设成功的基础和关键，同时也应该是大湾区建设的目标，故而应该提出建设「法治湾区」。实现湾区法律（law）与法制（legal system）对接，需要从「一国两制」的高度看问题，但是不能将「一国两制」视为障碍，反而要思索如何坚守「一国」之本、善用「两制」之便。

所谓打破常规，「跳出盒子来思考」（think outside the box），是指制度性创新，充分利用「两制」的灵活性。创新旨在解决统一与多元的问题，但创新是在「一国」前提下的创新，误读「一国」而提出不具参考价值的方案对解决问题没有帮助。打破常规，解决制度对接问题，目前来看，既要脚踏实地，又要高屋建瓴。就后者而言，本人认为，当务之急是设立粤港澳大湾区合作指导委员会（Steering Committee），由中央（全国人大或其常委会）授权，在中央人民政府的主导下，以两个特区政府及广东省政府三方作为平等主体出席，珠三角九市共同参与；其主要功能是不断推动重大决策和法律的制定，协调宏观行政事务，解决行政与法律冲突。

法律合作与争端解决制度的构想

突破粤港澳大湾区建设的法律困境，窃以为应该考虑以下5个要点：

一是变「软法」为「硬法」。变《深化粤港澳合作　推进大湾区建设框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》这类指导性文件为全国性法律，确保粤港澳大湾区建设「有法可依」。在此之前，虽然中央主导出台了系列政策，粤港澳各城市亦公布不少政策举措，但此类文件属于「软法」的范畴；严格来讲，它们不具备「法律」的地位，不属于《立法法》规定的法律渊源。唯有全国人大及其常委会根据《立法法》，制定《粤港澳大湾区合作建设发展框架法》才能解决正当性、授权及粤港澳三方合作原则和方法问题。为此，可考虑借用法国法中「框架法」（Loi-Cadre）的概念，即由中央直接为粤港澳大湾区立法。粤港澳大湾区建设超越两个特区边界，不属于特区自治范畴，故全国人大或其常委会可以制定「全国性法律」，再根据港澳基本法第18条，分别列入港澳基本法附件三，在特区予以实施。

二是明确授权粤港澳三地制定省区级地方性法律，根据《框架法》直接落实大湾区发展规划纲要。一方面，应由全国人大或其常委会制定授权法（可以在《框架法》内完成授权），明确粤港澳三地立法机关的立法权限和立法机制，及时为粤港澳三地制定合作规范。另一方面，全国人大或其常委会也应授权（同样可以在《框架法》内完成授权）珠三角九市在大湾区建设合作背景下，根据实际情况和立法权限制定地方性法规。如此可解决立法时机和立法内容配套的问题，即确保各合作方同步立法，实现大湾区法律协同。

三是研究筹划设立大湾区冲突法法院（Conflict of Laws Court）。冲突法法院组织上独立于特区法院和广东法院。法院的设立必须有全国人大授权。化解大湾区法律冲突问题，最理想的办法是设立大湾区冲突法法院；同时，制定区际冲突法律规则，以解决管辖权和准据法适用问题。在出台全国统一的区际冲突法前，可鼓励3个法域在协商一致的基础上，各自制定区际冲突规则，或参照适用《涉外民事关系法律适用法》。若大湾区冲突法法院实在一时难以实现，亦可考虑在大湾区内指定管辖和准据法，在特定民商事领域适用香港或澳门法律，尤其是普通法；此处可以深圳前海合作区人民法院为试点。

四是设立粤港澳区际仲裁中心（Inter-regional Arbitration Center）。此仲裁中心仅受理港澳两个特区与珠三角九市的区际民商事纠纷。相对于大湾区冲突法法院而言，粤港澳区际仲裁中心更易实现，因为区际仲裁已有实践基础（如香港国际仲裁中心、深圳国际仲裁院），且粤港澳大湾区内有共同认受的基本规则（接近国际仲裁规则）。此外，大湾区各城市间不存在语言障碍。目前大湾区内有几家仲裁机构，现阶段可考虑指定其中一间或两间为区际法律冲突仲裁中心，适用共同认可的仲裁规则和关系方约定的准据法。

五是允许大湾区律师跨境执业。在粤港澳大湾区内，各方应该同意降低律师准入门槛，实现香港、澳门律师的跨境执业，互助互利。具体来说，要在CEPA（内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排）规则的基础上，进一步解决代理问题、联营问题、港澳律师身分的「国民待遇」问题，以及要求港澳方面承认内地律师资格及其在港澳从业的可行方式方法问题。律师业务合作应该本着便利当事人、降低交易成本、互惠互利互补的原则展开。已有行内人士指明了大湾区律师人才培养、加强两地律师交流学习和制定共同使用的标准型行业文件的必要性。

归根结柢，合作是成功的前提，制度创新是成功的突破口。落实粤港澳大湾区制度构想，必须进行制度性创新和建构。

（文章观点仅代表作者本人）

作者为香港城市大学法律学院教授

来源：明报