罗泽民 I 香港政治学学者、智库研究员

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

本文上篇阐述了回归前港英政府的管治情况，公务员队伍的制度、管治及发展。本篇将讲述回归后香港特区公务员的表现，并尝试在港区国安法制定实施的背景下，探讨其未来发展之路、角色扮演、目标方向，以及特区政府应如何配合，让「一国两制」行稳致远。为方便讨论，本文内「公务员」一词，除了指公务员编制内的正规人员，还广义地包括所有编制以外（即运用公帑聘请的合约雇员及在半官方和政府资助机构服务）的公职人员。

悬挂于元朗厦村民间支持香港国安法的横额

一、回归后的状况

1997年7月1日零时，在香港回归交接仪式上，随著中华人民共和国国歌奏响，国旗及特区区旗缓缓升起，中国恢复对香港行使主权。同日，香港特区及特区政府相继成立，而驻港部队亦在市民夹道欢迎下，进驻香港。表面上，香港顺利回归，繁荣稳定，一切就如邓小平先生所说，「马照跑、舞照跳」。但实情又是否这样呢？

为了能够客观分析这个问题，笔者查阅了网上的相关论述，并参考不同观点及结合个人观察，作出以下总结和推论。

(一) 英国交还了一个「走了样」的香港

中国由英国手中收回的香港，与她原先所想像的并不一样。香港在《中英联合声明》（简称《联合声明》）签署前的状态才是最符合中国和香港利益的。那时候，官商关系密切，而政府则实行威权及行政主导的强势管治，一切都是港督会同行政局说了算，港人普遍满意当时「有管治，冇民主」和「官商合作」的状态。自上世纪80年代初起，英国不顾中国反对，并在欠缺强大民间压力下，向港人招手，不只给予大量民生甜头，还主动与他们分享权力，实行所谓的「还政于民」，为香港埋下政治炸弹。简单而言，英国虽然按《联合声明》交还香港，但那是一个「走了样」的香港，一个让北京忧心忡忡的香港！

(二) 潘朵拉的盒子打开了，港人起了不一样的变化

正如上篇所说，英国在撤离前，向港人慷慨送赠了一个「潘朵拉的盒子」，内里盛载民主和民生「大礼」，表面上是回应港人诉求，但深层次目的却是为了扰乱香港的管治，而这亦是英国撤出其殖民地时惯用的技俩。

北京对此当然洞悉，但由于领导人有落实「一国两制」的强烈意愿，因此在基本法的处理上，还是比较宽松。尽管《联合声明》没有提及普选，基本法还是把普选行政长官和全体立法会议员写入。然而，极度扭曲的政治氛围，加上急速膨胀的亲西方教育体系和对中共政权的妖魔化，孕育了不一样的港人。回归后，这个由英国送赠的「盒子」最终在英美势力策动下，由一小撮鼓吹「港独」的港人打开。一班别有用心及希望一朝夺权的政棍，通过唆摆入世未深但满有盼望的热血青年，以及误导不满现实的市民，终于酿成连绵多月的「黑暴」事件。从盒里释放出上帝和天使脸孔的「民主」恶魔，不但毒害他人，更毒害自己的下一代，制造了一班缅怀英国管治和盲目崇尚西方的港人，一班敌视政府和国家的本土主义者，一班旨在分裂国家的叛国者。

(三) 精英管治不敌考验和挑战

前文提到，港英时代的公务员著重执行角色，主要处理日常民生事务，甚少涉足敏感的政治议题，重要的决定都来自伦敦，就是政务精英也只需紧跟其后，无须负上政策失误的责任。在这前提下，精英管治在回归前从没受过真正考验。

回归后，公务员如常执行日常工作，但时任行政长官董建华很快发觉，依靠公务员就能管好香港的想法出了问题。因为「港人治港」的政策，很多问题都必须由特区政府自行决定。同时，中央亦严守「高度自治」原则，除了国防和外交等事务，其他重大问题，都没有介入。无论是国务院港澳办，还是中央驻港机构，不仅没有干预香港事务，连可能遭人非议的应有官方联系，亦可免则免。本来，这该是公务员大显身手的机会，但情况却不是原先想像一样。

前行政长官董建华在任期间，其推行的重大政策，例如推动高科技产业的「数码港」、开拓更多出路的「中药港」、解决房屋问题的「八万五」等，都被扭曲为政治问题。当时的官员没有好好协助他落实政策，政治上亦没有替他解围，让他遭受批评和谩骂。其中最让人失望的，是他推动基本法二十三条立法时遇到的政府内部阻挠，传有政务官竟以政治中立为由，拒绝协助他进行政治宣传工作。

这究竟是公务员力有不逮，还是另有原因？2002年，董建华先生推出局长问责制，尝试透过政治任命，委任外面人才加入政府，以图补救公务员团队的「缺陷」。可惜，由「三司十一局」到今日的「三司十三局」（后来第二任行政长官曾荫权增加了副局长职位），18年过去了，虽然局长换了一批又一批，但整体上还是由公务员主导，政治问责基本上没有实现，不但没有局长因为政策失误问责下台，它更设有「旋转门」，让公务员游走于问责局长与公务员编制之间，给人话柄。

暂且不谈问责制，公务员的整体表现亦受到非议。正如前文所说，回归后，公务员延续以往的处事文化，例如采用渐进主义的手段去制订公共政策、以量入为出的原则运用公帑、坚持按章合规的办事原则等。过去，人们都认为这是让香港成功的要素，但回归后，港人普遍对政府官员的态度有所转变，认为这是不思进取，甚至离地的表现。撇开公务员是否名过于实，他们未能应对愈来愈复杂的政治环境，是不争的事实。

(四) 公务员堕入「迷失20年」

回归之初，不少人把精英管治奉若神明，夸大他们是香港成功的不二法门，整个公务员团队都被吹捧得飘飘然。

回归后不久发生的亚洲金融风暴，在中央支持下，特区政府虽然成功击退金融大鳄，力保港元的国际地位，但却没有多少人注意到香港为此付出的沉重代价。此后香港进入了一段颇长时间的经济收缩，各行各业都受到重创，这不但中断了回归的蜜月期，更诱发港人对政府的不满。然而，这场惨胜，不但没有使他们警醒，全方位检讨自身不足，加强香港自身的防御，反而更让他们沾沾自喜，日日沉醉于「屠鳄」的风光日子，并没想到那只是西方对香港行动的一个开始。

从土地与房屋、劳工保障、社会福利、卫生医疗、科技发展、环境保护、交通运输、食物安全、教育和青年事务，到社会治安等施政领域，特区政府公务员全面复制港英时代的管治模式，但他们似乎没有察觉，回归后港人已失去昔日的包容，对管治者更是满抱怀疑，高度不信任。虽然不是每个政策局或部门的表现都尽是不济，但过去23年，一些与民生有极大关连的「意外」事故接连出现，如公屋铅水事件、高铁超支事件、港铁沙中线红磡站工程承建商擅自剪短钢筋事件、公立医院护士荒、内地孕妇涌港产子、垃圾堆填区爆满、高楼价与地产霸权、公屋供应长期短缺、贫富差距扩大、南丫岛海难事件、产业过度集中、青年人欠缺出路等，都涉及社会的深层次矛盾，并且打击特区政府的管治威信。

(五) 公务员的逃避与侥幸心态，间接导致管治困局

除了上文提及的一些不作为，该做而不做和失误事件外，在过去的20多年，特区政府公务员在处理一些关乎国家安全及民族前途的问题上，都予人逃避、拖拉和侥幸心态的感觉。大家都知，特区政府须按基本法第二十三条规定，就维护国家安全进行本地立法。在严峻的政治气氛下，这无疑是非常艰巨的任务。奈何他们不仅表现不出应有的执行能力和决心，当遇上挫折时，更显得束手无策。

1.在爱国爱港思想工作上毫无规划

其实，进行本地立法不是单一、独立的工作，相关的前期配套准备，例如「去殖化」、推广爱国教育等思想工作，更是不可或缺。可惜，过去20多年，政府对此似乎毫无规划。一是在「去殖化」方面，无论民政事务局、政制及内地事务局，还是教育局，都是「零」交代。这时候，港人的「恋英情意结」不退反升，特别是很多回归后出生的新世代，竟然对英国及西方管治产生莫名好感，甚至趋之若鹜，为特区推行爱国教育及二十三条立法制造了先天障碍。二是在爱国教育方面，教育局一直没有把它列为基本学习目标，亦没有列为强制科目，只是让学校以校本形式，透过渗透方式，经由不同学科（例如德育及公民教育课）间接施行。2012年，教育局曾经尝试推行国民教育科，可惜遭「民间」强烈反对，搞出一个「国教风波」，迫使政府放弃，亦自此再没提出独立成科的打算。如果教育局有重视和吸取2003年推动基本法第23条立法时的惨痛教训，推出国教科时多加防范，相信结果会不一样。

2.在基础教育上屡屡失守及犯错

同样令人忧虑的是通识教育科的现状。通识教育原意是加强学生明辨思考的能力，本来是大学才有的学科，却被纳入中学课程。其实，港英政府早已投下计时炸弹，把通识科纳入回归前开展的中、小学课程改革中。回归后，主责课程发展的官员无视当中危机，有做好管理的配套工作，任由它一跃成为中学文凭试的必修科目。在通识科刚推出时，没有专科教师，授课的教师都是由其他科目的教师兼任。直到现在，该科仍不是专科专教，不少教师只上过短期课程。另外，由于通识科没有指定教材，负责教师只需参考课程纲领，自编教材，学生受其政治取态影响很大。当学生遇上思想偏激的教师，情况就非常危险。事实上，媒体亦不时报道通识科出现了不少反政府、反国家的黑材料，连幼稚园也有类似例子。而课本情况也同样让人担心，直至港区国安法颁布前，该科课本无须经教育局审检，内容良莠不齐，情况颇为失控。而一旦社会出现情况，心智仍未成熟的青少年就会受到极大冲击。事实是，2019年「修例风波」中，不少青少年受到煽动上街，参与黑暴。据报道，在近2万名被补者中，竟然有近4成是学生。如果硬说学生参与暴乱与此无关，能让人信服吗？

(六) 公务员直接参与反政府及分裂国家活动

前文提到有公务员对社会发生的问题采取得过且过的态度，间接加剧社会的深层次矛盾。此外，更有一些公职人员，明知故犯，利用所谓「专业良心」做挡箭牌，违反专业道德，滥用职权，在工作岗位上做出失德行为。

相关例子多不胜数。在2019年「修例风波」中，有投诉指出食环署及食卫局有关负责人声称「连侬墙」涉及政治，所以不会清洗、拆除及移除。亦有公立学校及大专院校的教师利用学生对他们的信任，以教导言论自由、学术自由为切入点，向学生灌输反政府及「港独」意识，甚至以「体验基本法赋予的集会及示威权利」为由，带领学生上街，直接参与暴乱。更有公务员背景的记者，以「捍卫新闻自由」为借口，偏离正常编采方针，以偏颇手法报道暴乱消息，抹黑执法人员，加剧社会撕裂。又有公立医院医护人员，以「保护港人健康」为由，以罢工为胁迫手段，强迫政府封闭关口，企图打击民生及经济，加深两地人民的矛盾。更有内部后勤人员，泄露执法人员个人资料，制造恐怖，打击执法人员士气等等。不仅如此，还有公务员假借成立新的公务员工会，明目张胆地包庇保护违法及失德人员。上述情况所暴露的问题，可能只是冰山一角，但著实令人非常担心公务员管理及其执行政府政策的能力。

二、两地危急存亡之秋，国家安全立法是唯一出路

香港除了是中国的重要窗口城市，也是西方世界了解和窥探中国的重要根据地，不仅跨国商业集团选择落户香港，全球各国政府及非政府组织更纷纷在港设立使馆或代表办事处，各取所需。因此，中国与西方国家的任何互动，香港都不能置身事外。

（一）中美交恶，香港情况岌岌可危

近年是中美关系自两国1979年建交以来最荆棘满途的岁月。从美国实施重返亚太战略到特朗普出任总统以来推动单边主义，美国对中国的干预已由对人权和管治的理念分歧延伸至全方位的打压，消灭其所谓的「中国威胁」。无论是美国单方透过加征输美货品关税挑起的贸易战，抑或是以中兴、华为及中芯为重点打压对象而对中国科技发展进行极限施压，还是美国在南海水域、中印边界、新疆及台海地区撩拨地区冲突，制造事端，世人可以清楚看见美国是如何透过其军事、经济、科技及美元霸权，指挥其追随者，甚至威迫全球其他国家和地区，不惜利用一切荒诞手段，剥夺中国人民的生存权利和发展空间，实现其美国优先、世界霸主的目标。

（二）外部势力企图借「颜色革命」操纵香港

随著中美关系愈趋紧张，香港的战略角色愈见关键。自2014年「占中」开始，西方反华力量更加明目张胆，积极利用他们在香港的据点和影响力，组织及煽惑港人（特别是青年人和学生）参与所谓的「颜色革命」。际此国家面对西方世界围堵之时，香港所发生的暴乱活动又渗入「港独」元素，不仅直接冲击「一国两制」底线，还有激化国家分裂的可能，危机一触即发。为确保国家安全和香港稳定，确保「一国两制」行稳致远，全国人大常委会制定了港区国安法。

三、港区国安法下公务员的角色及定位

2020年6月30日（回归23年周年纪念日前夕），全国人大常委会通过港区国安法，同日在香港特别行政区生效实施。翌日，中央政府在港设立国家安全公署，根据国安形势，就战略和政策提出建议，监督、指导、协调和支持特区政府履行职责；同时，特区政府亦在警务处成立国家安全处，专责执法工作。此外，针对港区国安法第三条规定，特区政府还需要进行大量工作，配合法例实施。其中，就前文提及的由公务员直接或间接导致社会出现深层次矛盾和不稳定的问题，特区政府必须认真检讨和处理。同时，公务员不但有责任配合履行政府的施政方针，更加需要深切思考和反省该如何调整角色和取态，以适应港区国安法颁布后社会的新形势和新需要。

2020 年 11 月 17 日，2020 年公务员事务局局长嘉许状颁发典礼在政府总部举行

(一) 放下身段，谦卑务实

公务员应当醒觉，过去对他们的一些赞誉，无论是真是假，都不应留恋，否则那只会成为他们往后继续发展的绊脚石。公务员应该改变自高自大的心态，谦卑务实，学会欣赏别人（特别是内地公务人员及同胞）的见地、能力和成就。经过40多年改革开放，内地从人民素质、生活水平、科技发展和应用，到政府体制和人员培养等，都有长足发展，甚至超越香港。此次新冠肺炎疫情的处理，更清晰显示两地政府管治能力的差异。如果香港公务员仍然抱著唯我独尊、故步自封的心态，不虚心向内地同胞及专家取经，不懂得取长补短的话，就会落后下去。

(二) 秉承优良传统，提升专业能力

尽管港英时代传下来的公务员体制在今天暴露出不少缺点和弊病，但也不应该全盘否定它的价值。港英政府的自由放任管治哲学在上世纪时的确有其优点，特别在公务员制度和管理上，曾是不少国家争相学习的对象。时至今日，公务员的一些核心价值，如中立不偏私、廉洁奉公、与时并进、专业及服务市民等，仍然是历久不衰。公务员除了要秉承这些优点，通过具体行动将其落实，切实提高专业能力外，更应拥有主人公心态，抛开个人荣辱，迎难而上，只有这样才算得上是优秀的人民公仆。

(三) 大是大非问题须与国家立场一致

就公务员必须保持中立不偏私，只适用于处理一些内部和涉及人民生活利益的矛盾，具体而言是不偏不倚地依法办事。如果是涉及国家安全、外部势力干扰和民族前途等大是大非问题，公务员就不能借政治中立为由，置身事外，而必须与国家立场一致。因此，所谓中立应该阐释为「以中国国家利益立场而立」，简称「中立」。

(四) 必须效忠特区和国家

世界已经进入了一个重大的转折点，特别是美国在世界各地挑起的各种事端冲突，稍有不慎就会引发灾难性的后果。作为特区政府公务员，也是中华人民共和国的公务员，必须认清当前形势，不仅不能吃里扒外，做出损害国家利益的事情，更必须具有危机感和使命感，效忠特区和国家，与全国人民站在同一阵线，共御外敌。

四、特区政府对公务员的制约和保障

因应港区国安法的实施，特区政府除了必须根据国际形势和社会发展需要，主动调整对公务员的要求和作出制约，亦应给予足够支援，确保他们充分发挥作用。

(一) 必须采取非常手段确保公务员尽心和效忠

虽然大部分公务员（包括在正规编制外的公职人员）都是优秀和爱国的，但一场「修例风波」清楚表明，只要有少数公务员不尽心、不守法，都会毁掉多数人过去的努力。在港区国安法实施后，特区政府不但需要全方位检讨暴乱的深层次矛盾成因，加以纠正，更需要对公务人员的背景严格审查。过去，港英政府不是没做功夫，就是没有向特区政府交出重要人事资料，造成今日的管理困难。因此，公务员事务局有责任堵塞漏洞，包括做好入职前审查及在职人员的纪律管理，要求他们作政治表态及对违规人员依法惩处。与此同时，其他支取公帑的资助机构及半政府组织的人事部门，亦需跟随公务员事务局的做法，为特区把关。

执笔时，笔者得悉公务员事务局要求所有于港区国安法实施后入职的公务员，宣誓或签署拥护基本法及效忠特区的文件。同时，亦考虑要求在职公务员做等同安排，以加强管理。在非常时期采取非常手段，以确保公务员尽心和效忠国家，这是无可厚非的。有人质疑做法不符合公平原则，更有可能违反雇佣合约，其实港区国安法第六条及第六十二条早已提供执行的理据。要处理法理的争议，政府大可对不同级别及不同服务岗位的在职公务员作出不同程度的要求。同时，政府亦应提供自愿离职方案，让不愿宣誓或签署文件的公务员，离开政府。

(二) 深化公务员的培训及厘清法例的施行准则

现时，为新入职及在职公务员提供认识国家的相关培训课程，例如基本法认识课程、国家事务研习课程等，是由公务员事务局辖下的公务员培训处执行。该处同时亦为晋升至指定薪级点的高级及首长级公务员安排到内地指定机构和单位进行在职培训。除了要深入检讨有关课程是否适切到位，更重要的，是该处必须因应港区国安法，为现有课程添加新的及加强培训元素，以配合法例的施行。另外，该处亦应为公务员组织及安排讲座及培训课程，协助全体公务员深入了解法例的适用范围和施行准则，避免堕入法网；并为执行法例的前线人员，提供持续培训，协助他们有效执法。

(三) 检讨及调整个别制约力的监察系统和机制

前文提及，英国主动在回归前在港建立了一套对政府有极大制约力的监察系统和机制。在港区国安法实施的前提下，特区政府应该全面检讨这些监察系统和机制的功能，透过合法机制加以调整，以符合法例的目标。

(四) 认真检讨及处理政府内部人事管理问题

笔者在上篇曾提及一些公务员的人事管理问题，如政府借用商界「唯才是用」概念，在晋升事宜上以个人能力取代资历为重的既有传统；以合约形式开放晋升职位吸纳体制以外的人才，取代恒之有效的准则；公务员本地化过程中亦采用了非常手段，让资历不足的人员「上位」。这些问题直接影响公务员的聘用、晋升和调职，对公务员制度的稳定性带来冲击。回归以来，这个港英时代种下的祸根，不仅没有得到铲除，更有愈演愈烈的势态。因此，在港区国安法施行后，特区政府应确保公务员有一个更加公平、稳定的工作环境，让他们专心致志，尽心做好本分。公务员事务局应该认真检讨现行的人事管理机制，特别是建立一套具有科学客观准则及可验证的人才资历评估机制；积极把关，破除高级官员借「唯才是用」任人为亲及公器私用的陋习文化；主动调查所有关于不合规的投诉，不要再假手于人，尤其是被投诉的政策局或部门，避免予人官官相卫的感觉。

五、结语 

港区国安法的实施，收到了立竿见影的效果，香港社会逐渐恢复平静，绝大部分港人认同它的必要性。但这只是开始，特区政府还需要做大量工作，以配合法例的实施。公务员作为特区政府的骨干，必须致力协助落实法例。除了专业干练，他们还需要深切思考该如何调整自身的角色和取态，以适应港区国安法颁布后的新形势和新需要。当下以美国为首的所谓西方自由民主世界，特别是五眼联盟，不择手段极限施压，我们必须采取果断手段，确保国家安全。其中，要求全体公务员宣誓或签署拥护基本法及效忠特区的文件，实乃理所应当。作为土生土长的港人，笔者明白公务员（特别是在职公务员）有所顾虑，但在这艰难时刻，期望他们能够以超越个人利益的高度处理这个问题，并且以勇于担当及敢于牺牲的精神，向全国14亿人民展示他们愿意共同进退的决心。

回归前，香港靠「前店后厂」走向工商业化，名义上是与内地合作，各取所需，但实际上是因为有背靠祖国的优势，搭上内地改革开放的顺风车，获取成功。其他所谓的成功因素，例如精英管治或稳健可靠的公务员团队，都只是配角而已。回归23年的今日，港区国安法已经颁布，并让香港重新上路。无论从哪个角度来看，香港都是中国不可分割的一部分，香港与国家的命运从来都是紧扣在一起的。今日国家踏上科技腾飞之路，香港应该借机深度融入粤港澳大湾区，同舟共济，再创辉煌。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第90-97页