练信琛 I 武汉大学经济学博士

王    耀 I 全国港澳研究会会员

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

2020年新冠病毒疫情令澳门旅游业遭到巨大冲击，业界经营十分困难，博彩收入大幅下滑，游客锐减，酒店空置率高企。为提振澳门旅游业，澳门政府在努力做好疫情防控的同时，也为旅游业的复苏想尽办法，大力争取中央支持放开内地居民自由行，推出本地社区游，提升旅游品种层次。在后疫情时代，一方面要坚持疫情防控不放松，同时坚持澳门旅游的可持续发展，开发澳门深度游，吸引高质旅客来澳消费，向游客发放一定的消费卡以增加吸引力，加强澳门与横琴粤澳深度合作区探索，积极推动珠澳琴联游。

2020 年 10 月 10 日，澳门举办第二十一届「东南亚美食嘉年华」。图为开幕仪式 ( 图 : 新华社 )

澳门是以旅游业为主导产业的微型经济体，在国家规划中被定位为世界旅游休闲中心，具有丰富的中葡文化及旅游资源，实施自由港政策，区位优越，多年来成为国际及内地旅客所选的热门旅游目的地。回归廿年来，随著内地和澳门的交流合作逐步深化，以及内地个人游政策开放城市的陆续增加，澳门旅游业一路高歌猛进，旅游人次先后突破1,000万、2,000万、3,000万的关口，2019年更直逼4,000万人次，庞大客流直接带动博彩业及旅游关联行业经营收入猛增，为广大澳门居民创造大量的就业机会，澳门特区一片繁荣景象。惟进入2020年，一场来势汹汹的新冠肺炎疫情，使得内地旅客及境外游客一下子禁止入澳，令访澳客源顿然消失，昔日人流如鲫的澳门大三巴等热门旅游景点变得一片寂静，旅游企业经营状况及旅游业就业状况急剧恶化，澳门旅游经济遭遇回归以来最大的挑战。　　  

新冠肺炎疫情令澳门旅游业遭到巨大冲击

新冠疫情对澳门旅游产业的冲击是最明显和最大的，旅游业表现自年初以来急剧变差：

一是旅客锐减，博彩毛收入断崖式下跌。受疫情影响，2019年澳门博彩业亦呈急速下行势头，旅客锐减，使澳门2020年上半年GDP实质大幅下跌58.2%。根据澳门博彩监察协调局公布的数据，2020年1至9月的博彩业毛收入录得只有386.05亿澳门元，较2019年同期的2,202.97亿元大幅下降82.5%，博彩业发展面对前所未有的挑战。疫情下，8万名博彩业从业员的生计是特区政府稳就业的重点，是澳门社会稳定的关键。幸好，各大博企响应政府稳就业政策的呼吁，至今没有出现大规模裁员，但为了减轻每日庞大的支出成本，部分博企有要求雇员放无薪假或提前放年假等，这使澳门总体失业率由过去几年持续低于2%直升至2020年6至8月的2.8%﹙居民失业率则上升至4.0%﹚，相比邻近地区，疫情对澳门就业市场的影响相对低。

二是旅客入境人次急跌，中小企承受巨大经营压力。一直以来，澳门中小企尤其是旅游区的企业依赖每年庞大的旅客人流得以生存和发展。疫情持续多个月，内地自由行旅客中止来澳，香港、台湾旅客入境须实施强制隔离，使得三大客源地的入境人次明显大跌。根据统计局的资料，2020年1至8月的访澳旅客总人次只有357万人次，较2019年上半年的2,743.79万人次大幅下调87%。其中，内地旅客2020年1至8月录得260.69万人次，较2019年同比下跌86.7%。数据反映澳门旅客结构仍然是高度依赖内地客源。旅客减少直接削减了澳门中小企的市场需求，约七至八成旅游区企业结业或中止营业，情况惨淡。

三是酒店入住率跌至比SARS更差的水平。回归以来，随着经济的发展，澳门逐渐兴建起世界级的大型休闲酒店集群，中小型酒店也有自身的发展，酒店房间数量累创新高。疫情前，澳门酒店入住率旺季保持八成甚至九成的高水平，吸引投资者不断投资兴建新的酒店项目。疫情期间，澳门酒店业失去了主要客源，澳门综合渡假村的新项目推迟投入市场，现存的酒店房间十室九空，酒店入住率创下了比SARS更差的水平。截至2020年8月，澳门酒店客房数共有34,700间，1至8月酒店客房平均入住率却只有23.5%，较2019年同期急挫68.1个百分点，高档酒店较经济型酒店更受影响。其中，五星级和四星级酒店一至八月的客房平均入住率分别同比下跌73.5个百分点和62.9个百分点至19.4%和28.1%。相比之下，二星级酒店和公寓同比下跌幅度低一些，分别为39.6个百分点和26.1个百分点至35.6%和38.5%，这使酒店业界面临巨大的经营压力，纷纷推出价格优惠抢客。

四是旅游业步入寒冬，旅客总消费同步急降。过往，旅客除了偏爱入住本澳休闲度假村和博彩娱乐之外，购物也是来澳的指定动作。受疫情影响，2020年第一季的旅客总消费﹙不包括博彩﹚按年减少70.4%至50.1亿澳门元，旅客人均消费亦按年下跌4.8%至1,555澳门元。

疫情下澳门旅游业界所面对的困难

疫情下，澳门旅游业界主要面对以下困难：

第一，疫情严重冲击旅游业界生存环境。在疫情的影响下，澳门对旅客实施严格的出入境管控和医学隔离措施，内地自由行旅客基本停止来澳，旅游区零售商户多个月来都人流冷清、生意淡薄，旅行社被迫停办旅行团，与昔日荣景有天渊之别。本次疫情的影响要比SARS严重，新冠病毒可能长期存在，彻底改变旅游业的生态。连月来的客流冰封且要面对昂贵舖租为旅游业中小企带来现金流的沉重压力，特别是资金储备少、周转能力差的中小型企业，可谓是生死存亡的经营大考。

第二，酒店房间供应过剩，经营面临巨大挑战。酒店业是一个固定资产投资规模大、聘用员工多、经常支出大的行业，要使酒店业保持健康的活力，必须依赖足够的客流予以支持。在旅游业停摆的影响下，酒店业失去大部分的收入，酒店客房自然是供应过剩，没有客人但又要保持高素质的服务水平及品牌形象，资产及固定支出压力便会大增，酒店经营面临巨大挑战。

第三，行业资源竞争加剧。受疫情影响，本澳旅游业处于停顿状态。即便内地自由行恢复审批，访澳旅客总量也不可能一时三刻恢复至疫情前水平，估计最快要到2021年第一季才能恢复疫情前的六至七成水平。在这种情况下，旅游企业为了缓解资金周转紧张的问题，倾向会采取各种促销手段抢客，市场生态或许再出现供大于求的情况。过度的恶性竞争会使旅游业出现资源配置效率降低，一些企业遭遇恶性淘汰的情况。

澳门特区政府推进旅游业复苏的政策思路

疫情当前，特区政府快速有序地采取了一系列抗疫措施，最大限度地防控疫情的扩散。并透过一系列减免税费、缓解民困及扶持中小企业的措施，全力保供应、保民生、稳就业、稳经济。

贺一诚行政长官首份《施政报告》提出了促进经济复苏、疫后提振经济的全盘思路，其中一个重要方面就是推动综合旅游休闲业复苏。相关旅游业复苏政策有五个政策要点：一是当新冠肺炎疫情得到控制后，在主要客源市场，特别是邻近地区加强旅游推广，推出旅游鼓励计划，拓展客源。二是适当时候请求中央政府恢复内地赴澳旅游签注审批，增加自由行城市，并与广东省协商放宽广东居民赴澳旅游签注政策，恢复旅游业发展。三是在疫情基本稳定而内地赴澳签注尚未恢复之前，推行澳门居民「本地游」和「横琴及邻近地区游」等旅游活动计划，加深澳门居民对澳门世界文化遗产和景点以及横琴的认知。四是增加举办节庆盛事，推行有关奖励措施，鼓励邻近地区居民来澳旅游和消费，特别是鼓励留澳过夜消费。五是将旅游局纳入经济财政范畴，更好地推动旅游业与其他产业联动发展。

上述政策要点近期也取得了一定的进展。2020年8月，国家宣布澳门居民往内地豁免医疗隔离，并于8月12日、8月26日和9月23日依次恢复珠海市、广东省和全国个人游和团体旅客的签注，无疑为澳门旅游业复苏注入强大的动力。同时，在内地旅客恢复来澳之前，特区政府推出了「心出发．游澳门」本地游项目，资助居民参与25条不同卖点的社区及休闲旅游路线。特区政府推出「心出发．游澳门」本地游项目的目的在于逐步恢复停顿多时的澳门旅游业，短期而言是为了维持旅行社、导游、旅游巴司机及相关就业人员生计，惠及传统社区的中小企业。中长期而言，是倒迫业界创新旅游产品、优化旅游路线，让本地居民认识社区、促进本地深度游的发展。根据澳门旅游局的数据，「心出发．游澳门」本地游项目自2020年6月启动以来取得不错成效，有助澳门旅游业恢复元气，并获市民广泛好评。截至7月31日，此项目已吸引逾10万人次报名。截至7月15日，已有155家旅行社和616名导游参与该项目，提供服务的私营旅游巴士数目达501辆。此外，澳门旅游局于6月推出「澳门心出发」电子优惠平台，以给予澳门居民餐饮、购物、住宿等方面的优惠，以此刺激澳门旅游业及相关产业消费。此外，特区政府亦在回归后首次推出居民消费卡计划，两期计划共资助每名居民8,000元消费金额，而消费卡是可用于支付「心出发．游澳门」本地游路线的团费，两项政策形成协同效应。

诚然，内地个人游签注复签后的首个「十一黄金周」的表现不如预期。旅游局数据显示，「十一黄金周」首6天访澳旅客共12万人次，按年跌87%；其中内地旅客占11.2万人次，按年跌85%。这说明澳门社会各界仍要付出巨大努力推动旅游业复苏。

疫后促进澳门旅游博彩业复苏的有利因素

尽管受疫情的严重影响，但本文认为，澳门旅游业多年积累的综合实力依然存在，只要继续积极融入国家发展大局和粤港澳大湾区旅游经济圈的建设，定必可以重新出发、迈向繁荣。具体来看，疫后促进澳门旅游业复苏的有利因素包括：

一是中央政府对澳门经济复苏的强力支持。国家不单在疫情防控上给予澳门指导性意见，同时在促进澳门疫后经济复苏上都给予精准的政策支持。当中，澳门社会最为期待的就是，个人游签注的恢复审批，这为处于一段寒冬时期的澳门旅游业重新注入活水，预期为本地企业带来持续的消费人流，支撑经济复苏。

二是粤港澳大湾区建设密锣紧鼓，为旅游业复苏提供巨大外部动力。粤港澳大湾区建设是澳门融入国家发展大局、突破发展局限和困境、促进经济适度多元发展的重大机遇，旅游业定必从中受惠。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确布局休闲湾区的建设，当中提及「支持澳门建设世界旅游休闲中心，在澳门成立大湾区城市旅游合作联盟，推进粤港澳共用区域旅游资源，构建大湾区旅游品牌，研发具有创意的旅游产品，共同拓展旅游客源市场，推动旅游休闲提质升级。」同时，《实施『粤澳合作框架协定』2020 年重点工作》指出，粤澳两地继续共同开发「一程多站」旅游精品线路，开展境内外旅游宣传推广，开拓澳门珠海（横琴）联程旅游产品，助推琴澳旅游品牌。通过逐步落实这些政策，将有利澳门旅游业扩大市场空间、提升发展质量、树立品牌形象。

2020 年 7 月 11 日，演员在「庆祝澳门历史城区申遗成功 15 周年嘉年华」上表演舞狮 ( 图 : 新华社)

横琴是澳门参与粤港澳大湾区建设、融入国家发展大局的最佳平台。粤澳两地一直密切沟通横琴合作区的建设思路，务求建立粤澳双方共商共建共享的体制机制，打造具有中国特色、结合「两制」优势的高水平开放区，成为「一国两制」下区域合作的先行示范区，以及「一国两制」实践的新平台。2020年8月中旬，澳门行政长官贺一诚率团赴北京拜访十多国家部委，希望在各个方面为横琴深度合作区的建设争取更开放的政策，并得到各部委的积极回应，增添社会对横琴开发的信心。可以预期，横琴粤澳深度合作区将实施高度开放的通关模式，破除居民和旅客在澳门与合作区之间的各种流动障碍和政策壁垒，定必带动澳门旅游业的复苏及可持续发展。

三是粤澳基础设施深度联通，为珠澳、澳琴间创造更自由的跨境旅游环境。基础设施是粤港澳大湾区建设的重要基石，也是促进三地人流、物流、资金流、信息流便捷有序流动的重要支撑。2020年8月12日，横琴新口岸正式开通，标志着推动澳门与珠海基建进一步深度联通，粤澳两地基础设施互联互通向前踏出重要一步。横琴新口岸实施全国创新的「合作查验、一次放行」，澳门巴士可直抵口岸澳门旅检区接载旅客，大大方便旅游业界跨境经营，有利加强内地与澳门、粤澳之间的旅客、文化等交流。随着青茂口岸2021年建成启用，以及澳门轻轨延至横琴口岸，澳门将可以通过横琴联通国家高铁网和城市轨道网，提升往返内地和澳门的通勤效率。正如澳门行政长官公开发言时所指，相信未来澳珠基础设施互联互通和合作发展完全有条件走在大湾区城市群的前列，为湾区融合发展起到更积极的促进作用。

促进澳门旅游业复苏的策略建议

国家恢复内地个人游旅客来澳，澳门具备更佳条件推进澳门旅游业复苏的工作，更需要深入思考如何走上旅游业可持续发展的道路，摒弃追求数量的发展模式。尽管疫情一时令旅游业深深受挫，但不会影响澳门建设世界旅游休闲中心的决心，不会影响澳门建设大湾区世界级旅游目的地的步伐。本文认为，未来应该实施以下策略，以加快推进澳门旅游业更高质量的复苏。

第一，坚守防疫不松懈，令重临旅客来澳健康、安全、放心。澳门是区域内疫情防控做得不错的地方，相信在吸引旅客来澳旅行有优势。自由行政策恢复后，预计会有逐步增多的旅客入境澳门，经济层面带来消费流，直接挽救寒冬已久的旅游业。但从防疫层面，亦有意见担心目前澳门的防疫网未能负荷数以百万计的旅客增加，必将使防疫风险增加，恐触发另一波疫情。无论如何，防疫安全肯定放在第一位，但如何做到旅游业复苏与防疫民生同时兼顾，需要特区政府充分评估风险及做好应急预案周全准备，重点细化对旅客防疫、检疫检测和珠澳联防等工作。全球新冠疫情演变仍有很多的未知之数，澳门因旅客增加而发生局部、偶发病例的情况不能排除。当局必须坚持防疫不懈，倘若出现大规模输入案例或出现本地社区感染个案时，要启动熔断机制，再次恢复医学观察14天的封闭式管制。

第二，转型开发澳门深度游，吸引高质旅客来澳高消费。自由行签注恢复时间表出炉的确对重振澳门市场信心有莫大帮助，但同时全球旅游发展已进入疫后发展的新常态，所有旅客进入本澳须持有七天有效核酸阴性结果证明，成本增加，多次往返澳门自由度不及以往。已有一些业界和学者预期访澳旅客不会短期内大幅反弹，社会预期2020年下半年的旅客消费不及2019年。回顾疫情期间，政府和业界推出了本地游资助计划，倒逼开发了25条社区游和休闲游本地路线，吸引大量居民报团。事实上，广东省的旅客过往经常来澳，对各大旅游景点不陌生，平日来澳倾向以购物为主，或到指定景点一游，较少深入社区了解。在未来，澳门更应从延长旅客留澳时间着手，开发耳目一新的旅游产品，吸引旅客体验澳门社区深度游。经过疫情倒逼，澳门深度游产品已累积基础，如有直升机体验、海上游、向日葵、teamLab展等等，再配合各大商户和优惠，将可吸引更多旅客来澳体验疫后的澳门。

第三，向过夜访澳旅客发放一定金额的消费卡。澳门应主动引客，推出针对过夜旅客的刺激计划。澳门政府已于百亿抗疫基金预留30亿用作旅游业复苏，可考虑向每名访澳过夜旅客发放一定金额的消费卡，吸引他们到社区中商户消费。同时，可考虑对每位旅客（包括即日来回的）赠送半天的深度游，借此带动社区经济，促进访澳旅客提质，为吸引回头客打好基础。

第四，加强澳门与横琴粤澳深度合作区探索，积极推动珠澳琴联游。澳门应当牢牢把握粤港澳大湾区建设的机遇，更好发挥旅游业自身优势，全面深化与内地要素双向流动，努力扩大一程多站旅游圈，积极引导、推动、促进澳门与横琴之间旅游业资源共享、协同发展，加快澳门旅游经济加快恢复，推进「一中心、一平台、一基地」建设和澳门经济适度多元可持续发展。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第103-109页