林志鹏 I 广东省社会科学院副研究员、全国港澳研究会会员

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

香港国安法的实施，既是宪制责任的要求，又是「一国两制」制度体系自我完善、自我发展的要求，更是总体国家安全观这一重要理念在香港特别行政区的具体实践和展开。在把「一国两制」的制度绩效更好地转化为国家治理效能过程中，必须高度重视维护「一国两制」制度安全，进一步深入贯彻落实总体国家安全观，把维护总体国家安全与确保「一国两制」实践不变形、不走样有机结合起来，彻底铲除「颜色革命」和「港独」「黑暴」滋生土壤，推动香港社会恢复安宁繁荣发展。展望未来，香港维护国家安全应当著眼于坚持外部安全与内部安全并重、坚持传统安全与非传统安全并重、坚持安全与发展并重。

长期以来，由于种种原因，香港特别行政区成为中华人民共和国一国范围内维护国家安全的薄弱环节。对于如何在「一国两制」框架下维护国家安全和特别行政区安全，如何有效保障「一国两制」制度安全，如何更好统筹香港安全和发展等问题，不仅社会鲜有探讨，学界研究亦付阙如。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观，为推进新时代维护国家安全工作提供了方向和指引，也为加强香港特别行政区维护国家安全工作提供了重要遵循。2020年6月30日，全国人大审议通过的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（下称「香港国安法」）正式生效；7月8日，中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署（下称「国安公署」）揭牌成立。法律制度纲举目张，机构人员粲然大备，相关工作随之推进。这不仅对于丰富和发展「一国两制」实践具有里程碑意义，也是总体国家安全观在香港的具体实践和展开，必将开启香港维护国家安全的新篇章。

一、香港特别行政区理所当然属于总体国家安全范畴

2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次会议召开，总体国家安全观应运而生。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，总体国家安全观从「大安全」的角度擘画了维护国家安全的整体布局，实现了对传统国家安全理念的重大突破，深化拓展了中国特色国家安全道路的理论视野和实践领域，标志著中国共产党对国家安全问题的认识达到新高度。相较于传统国家安全理念，总体国家安全观思想重在「总体」二字，突出「大安全」理念，强调做好国家安全工作的系统思维和整体方法。总的来看，总体国家安全观的特色在于三个方面：一是人民性。习近平总书记强调，「国家安全工作归根结底是保障人民利益，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障」。二是总体性。以往国家安全主要被理解为政治安全、军事安全、领土安全等方面，总体国家安全观视域下的国家安全是指一个国家所有领域、所有方面、所有层级安全问题的总和，统筹兼顾的总体性是其最明显特征，体现了总揽国家安全全局的系统性科学思维。三是本源性。总体国家安全观绝不是国家安全概念的扩大化或虚泛化，而是还原国家安全的本来面貌与初始含义。

纵观世界各国，无论实行单一制抑或联邦制，维护国家安全均为国家事务，均属于中央的权力职责范围，这是国际通行准则。作为中华人民共和国不可分离的有机组成部分，香港特别行政区直辖于中央政府，是单一制国家的地方行政区域。因此，维护包括香港特别行政区在内的中华人民共和国每一寸土地的安全，都属于中央事权，理所当然应该纳入总体国家安全范畴。就内涵而论，总体国家安全既包括政治安全、国土安全、军事安全等传统安全领域，又包括经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等非传统安全领域。也就是说，在香港特别行政区之内，以及与香港相关的各项事务中，所有国家安全领域，以及所有涉及国家安全的事务，都包含于总体国家安全范围之中。譬如，新冠疫情肆虐香港，防控工作本来是特区政府行政事务和社会管理事务，但由于疫情同时涉及生物安全、社会安全等国家安全领域，倘若疫情严重到一定程度，或经久不息，或加剧传播，就有可能因为威胁总体国家安全而上升为中央必须考虑解决的问题。

总体国家安全观是中央以全新的理念、开放的视野、整体的规划对国家安全战略作出的顶层设计，是中国特色国家安全思想在历史交汇期视域下新的历史性飞跃。实践总体国家安全观，要求既重视发展问题又重视安全问题，既重视外部安全又重视内部安全，既重视国土安全又重视国民安全，既重视传统安全又重视非传统安全，既重视自身安全又重视共同安全。只有在系统把握总体国家安全观基础上，才能正确理解香港维护国家安全实践及香港国安法颁布实施的理论背景和思想渊源，正确认识香港维护国家安全对于中国总体国家安全以及「一国两制」实践的重大意义。当前，「一国两制」实践已进入「五十年不变」的中期阶段，许多问题已充分暴露，实践经验已有所积累，中央和特区政府对于「一国两制」实践的规律性认识逐步深化，实践已经充分证明并将继续证明，贯彻落实总体国家安全观是确保香港未来长治久安和长期繁荣稳定必须坚守的大逻辑、大方向、大战略。

2020 年 7 月 6 日，悬挂在香港天星码头内的「国家安全法」横额

二、香港国安法维护总体国家安全和「一国两制」制度安全 

长期以来，由于历史和现实原因，香港成为维护国家安全的薄弱环节，更是落实总体国家安全观的「短板」「软肋」。究其原因，在于外部势力赤裸裸的插手干涉，更在于香港在维护国家安全方面的「不设防」：基本法第二十三条立法一直无法完成，正常立法动议都被严重污名化、妖魔化，加上原有相关法律长期「休眠」，特区政府在维护国家安全方面的机构设置、力量配备、权力运转存在诸多掣肘，导致香港成为世界上维护国家安全法律制度体系和执行机制最不健全、最为薄弱的地方。香港国安法的制定、出台和实施，既是宪制责任的要求，又是「一国两制」制度体系自我完善的要求；既是必要之举，又是必然之举。一方面，中央对维护包括香港特别行政区在内的全国范围内的国家安全负有最大和最终责任，有宪制权力和宪制责任进行必需的维护国家安全立法，包括根据形势的不断发展建构满足香港维护国家安全的有关法律制度和执行机制；另一方面，通过立法，堵塞「一国」安全漏洞，维护「两制」良性运转，是丰富发展「一国两制」实践的题中应有之义和必然要求。

倘若能以更加宏大的视野加以观照，从总体国家安全观这一「大安全」理念出发，就会清晰地看到香港国安法的出台完全基于维护多领域、多维度、全方位国家安全的实践考虑，是总体国家安全观在香港特别行政区的具体实践和展开，旨在维护总体国家安全和「一国两制」制度安全。所谓制度安全，是政治安全的重要组成部分，是指一个主权国家政权和政治制度相对处于没有危险和不受内外威胁的状态以及持续保障这种安全状态的能力。对主权国家来说，政治安全居于总体国家安全的突出位置，而制度安全又是政治安全的重中之重。如果说政治安全是国家安全的「重心」，制度安全则是政治安全的「核心」。制度安全既适用于一个主权国家的整体政治制度，也适用于某一项具体政治制度。「一国两制」作为中国共产党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举，在中国特色社会主义制度谱系中占有重要地位，是保持港澳长期繁荣稳定、推进两岸和平统一的治本之策和长远之举。从这个意义上说，威胁和挑战「一国两制」制度，也就是威胁和挑战中国特色社会主义制度，就是威胁和挑战国家政治安全和总体国家安全。

从现实来看，香港涉及国家安全的因素呈现多样化、复杂化特征：既有内部因素，又有外部因素；既有传统因素，又有非传统因素；既有人为因素，又有自然因素。随著国内外大气候、小环境的演变，这些因素叠加作用对「一国两制」制度安全构成严重威胁和挑战。譬如，外国敌对势力与本土极端分子勾连合流，图谋「颜色革命」，严重威胁「一国两制」制度安全；反中乱港分子鼓吹煽动「港独」，组织、策划、实施分裂国家行为，严重威胁「一国两制」制度安全；极端分子冲击立法部门、对抗执法人员，公然从事街头暴力和恐怖活动，严重威胁「一国两制」制度安全；新冠疫情侵害香港市民生命健康，影响正常经济社会生活，也对香港繁荣稳定和「一国两制」制度安全构成潜在威胁。因应种种风险因素，香港国安法明确规定了四类罪行和处罚：一是分裂国家罪，是指「组织、策划、实施或者参与实施」的「旨在分裂国家、破坏国家统一行为」；二是「颠覆国家政权罪」，是指「组织、策划、实施或者参与实施」的「以武力、威胁使用武力或者其他非法手段旨在颠覆国家政权行为」；三是恐怖活动罪，是指「为胁迫中央人民政府、香港特别行政区政府或者国际组织或者威吓公众以图实现政治主张，组织、策划、实施、参与实施或者威胁实施」的「造成或者意图造成严重社会危害的恐怖活动」；四是勾结外国或者境外势力危害国家安全罪，是指「为外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报的」，以及「请求外国或者境外机构、组织、人员实施，与外国或者境外机构、组织、人员串谋实施，或者直接或者间接接受外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支援实施」的行为。从总体国家安全观角度看，这四类罪行无一不是对于「一国两制」制度安全造成严重威胁和挑战的罪行，是任何主权国家都不能允许而必须立法禁止的。按照香港国安法规定，中央和香港特别行政区两支执法、司法队伍，各自形成包括立案侦查、审查起诉、审判和刑罚执行各个环节在内的「全流程」管辖，既分工明确、职权清晰，又相互补充、协作支持，形成支持、协作、互补关系，集中体现了「大安全」「系统化」的总体国家安全观思维。

历史和现实昭示我们，在把「一国两制」的制度绩效更好地转化为国家治理效能过程中，必须始终坚持安全与发展并重，进一步深入贯彻落实总体国家安全观，把维护总体国家安全和「一国两制」制度安全与保持「一国两制」实践不变形、不走样有机结合起来，彻底铲除「颜色革命」「港独」「黑暴」滋生土壤，推动香港恢复安宁繁荣发展，达至「两个建设好」（「既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好」）的目标。

2020 年 7 月 1 日，香港渔民团体支持国安法海上巡游

三、未来香港维护国家安全的主要方向

当前，香港社会总体趋于平复，但其面临的形势和内外环境依然严峻复杂，维护国家安全问题仍是重大课题。「一国两制」下维护国家安全难度之大、复杂程度之高是世所罕见的，更是国家顶层设计必须考量的重大课题。未来，在总体国家安全观指引下，香港国安法必将成为维护「一国两制」制度安全的利器，而香港这一中国特别行政区，以其自身独特的条件和优势，也将成为维护国家安全、实践总体国家安全观的堡垒。香港维护国家安全应著眼于以下方向：

一是坚持外部安全与内部安全并重。在主权国家内，一个地区一旦出现安全短板，就会导致外部风险涌入，形成「风险洼地」。从国境（国家行权使主权的领土范围）角度讲，香港属于「境内」；从「一国两制」角度讲，香港实行资本主义制度，又与内地不同。这形成香港沟通内地与海外的独特优势，也造成问题：香港维护国家安全复杂程度之高、难度之大是其他地区无可比拟的。当前，香港对外是高度开放的自由经济体，对内毗邻作为社会主义先行示范区的深圳，又是粤港澳大湾区规划的四大「中心城市」之一，维护国家安全必须做到外部安全与内部安全并重，一方面筑牢国家安全堤坝，一方面防止风险因素溢出，维护特别行政区和内地社会稳定，实现内部安全与外部安全相互促进。

二是坚持传统安全与非传统安全并重。传统安全与非传统安全是国家安全的两个方面。一般而言，传统安全是涉及军事、政治、外交等高政治领域的安全，而非传统安全指的是经济、文化、社会等低政治领域的安全。从总体国家安全观来看，传统安全与非传统安全划分是相对的，它们只有产生先后、表现形式之别，没有大小、轻重之分。香港历次极端政治运动，呈现多重风险因素交织的情况，既对传统安全造成威胁，又对非传统安全造成侵害。譬如，公然鼓吹「港独」「自决」主张，从事破坏国家统一、分裂国家的活动，直接威胁政治安全、国土安全；蓄意破坏香港社会秩序，暴力对抗警察执法，损毁公共设施和财物，侵害居民的基本权利和自由，直接威胁社会安全。又如，内地派遣医疗队援港抗疫，于法有依、于理有据，如果能够从总体国家观的角度进行审视，明晰生物安全对于国家安全的重要意义，就更能够深刻理解和认同这一举措。香港维护国家安全，必须贯彻落实总体国家安全观，秉持「大安全」理念，坚持传统安全与非传统安全并重，全方位、深层次、多元化推进维护国家安全工作。

三是坚持安全与发展并重。安全是发展的保障，发展是安全的目的。总体国家安全观要求集安全与发展于一体，实现发展与安全的统筹治理。十九届五中全会提出，「坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障」。这是中央面向「十四五」统筹发展和安全两件大事的重要部署，也是以人民为中心、建设更高水平的平安中国的明确要求。对于正在迈向融入国家发展大局的香港来说，发展和安全两个主题别具现实意义。香港必须坚持安全与发展并重，进一步落实总体国家安全观，更好地维护「一国两制」制度安全以及经济、社会安全，才能告别纷争、复苏经济，重整行装再出发。

四是推动国家安全意识和理念落地生根、深入人心。国家安全是国家生存和发展的前提，是市民幸福安康的基础，要努力营造国家安全人人有责、人人可为的氛围，提升香港市民的国家安全意识。加强香港国安法的宣传、教育、阐释工作，是实施香港国安法题中应有之义。特区政府和有关部门应该切实负起责任，无惧某些人「做文章」「造谣言」，理直气壮开展香港国安法教育。讲背景缘由，就是讲清楚任何主权国家就自身国家安全立法，既是其权力范围，又是国际通行原则；香港成为维护国家安全的薄弱地带，这是外国势力肆意插手中国内部事务、香港社会纷争不断的根源。讲立法意图，就要讲明白香港国安法体现了中央为香港、救香港的决心和意志；这部法律惩治的是极少数严重危害国家安全的犯罪分子，保障的是香港市民的生命财产安全和权利自由；对于把国家安全与人权、秩序与自由对立起来的错误观点，要加以批判、及时澄清。讲价值意义，就是要让香港市民认识到这部法律的出台是「一国两制」的重要里程碑和推动香港重回正轨的契机，能够发挥守护香港繁荣稳定的「守护神」作用。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第22-27页