骆伟建 I 澳门大学法学院教授、全国港澳研究会副会长

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「一国两制」是国家治理体系中的一个重要组成部分和一项重要制度。必须坚定不移地实施「一国两制」，做到不变形，不走样。为此，必须紧紧地抓住「一国两制」实施中的两个关键点不能放松。一个是国家安全，坚决防范、制止和惩治危害国家安全的行为，维护国家统一，反对国家分裂，这是坚守「一国」之本的基础。另一个是爱国爱港者治理，确保特区管治权牢牢地掌握在诚心诚意维护和实施「一国两制」的爱国爱港者手中，这是维护「一国」，维护特区社会繁荣稳定的保障。全国人大常委会制定了香港维护国家安全的法律，建立了相应的执法机制，成功打造了维护「一国两制」的盾牌，是防范损害「一国」的利器。与此同时，必须从政权机关到社会领域抓紧建立爱国爱港的管治队伍和社会基础，只有建成了以爱国爱港者为主体的管治队伍，培养了一大批维护「一国两制」的卫士，才能发挥「一国两制」守护神的作用。

一、对「一国两制」制度的认同是参政者的必要条件

（一）符合政治伦理和法治的要求

政治实践和政治伦理的一条定律是，认同参政的体制是参政者的必要前提和条件。凡参与一个政治体制活动的政治力量或政治人物，只有在认同和维护所参与的政治体制这个大前提下，才能被政治体制所允许和接纳。凡以破坏和推翻这个政治体制为目的的政治势力和政治人物，是体制所不允许的，也必须被排除。《当代政治哲学》一书作者指出，「不仅要求政治共同体对原则达成共识，而且还要求对政治共同体本身的认同达成共识——也就是说，要对政治共同体的规模和边界达成共识。……并不是对彼此区别的政治组织或者利益集团的认同，而是对国家的认同。国家认同是民主制度下公民政治忠诚的主要的和标志性的方面」。所以，制度认同是参政的必要条件，参政者不能以自己的政治利益、主张和认同为由，去反对政治共同体制度本身，更不能破坏共同体确立的制度，阻扰制度的运行，要做「忠诚的反对派」。否则，就是违反了政治伦理。

政治伦理的这条规则，在法治国家和依法治国的条件下成了一条法律规定，参政者要尊重和服从宪法所确立的国家制度，包括政治制度。凡是破坏宪法秩序的人不仅不能从政，还要受到法律的制裁。在香港特别行政区实行「一国两制」，宪法和基本法共同构成了特别行政区的宪制基础，决定了从政者必须要尊重和拥护特别行政区的宪制，其中包括对宪制中的国家主权和特区政治体制的认同，对国家和特区的效忠等。这是香港特区从政者必须遵守的底线，绝对不能例外。否则，宪法和基本法共同构成的宪制毫无意义，宪法和基本法的法律地位和效力无法彰显，任何政治势力和个人都可以任意反对、破坏特别行政区的宪制，利用制度反制度，不受宪法和基本法约束，宪法和基本法就成了一张废纸，这在依法治理特区的情况下，是绝对不能容许的。

（二）符合「一国两制」的要求

「一国两制」的实施需要对「一国两制」制度的认同和坚守。只有认同和维护「一国两制」制度的从政者，才能参与体制内的政治活动，这是完全应该和必要的。

「一国两制」制度认同的具体要求就是爱国爱港。「一国两制」的伟大构想者邓小平早就提出了「港人治港」的前提和条件，「有了一个共同的大前提，一个共同的目标就是爱祖国，爱香港」。只有爱国，才能够拥护国家统一，拥护国家对香港恢复行使主权。只有爱香港，才能够维护香港的繁荣和稳定。有人说，邓小平说过，治港队伍要照顾到左中右的人士，言下之意，不爱国不爱港的人也可以和应该参政。但是，这种理解割裂和歪曲了邓小平的思想。邓小平的完整思想是，「参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国爱香港的人。他们不做损害祖国利益的事，也不做损害香港同胞利益的事」。在这个共同基础上，再考虑左中右参政。换言之，左中右的共同点都必须是爱国爱港的，在这一点上没有区别。除此之外，在其他问题上可以允许有不同的政治光谱。

2020 年 6 月 25 日，香港市民在香港添马公园展示巨幅国旗(图:新华社)

「一国两制」下爱国者的标准是「尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复对香港行使主权，不损害香港的繁荣和稳定」。爱国者的标准具体体现在两个基本方面，一是拥护国家统一，二是拥护国家行使主权。对此，必须清楚地明白「拥护」和「效忠」的含义。「拥护」一词的含义是赞成、支持，在法律上要效忠。「效忠」一词的含义是忠诚、忠实、诚心尽力、赤胆忠心。而「拥护」「效忠」的行为不是一种自由，而是一种必须履行的义务，不能选择，只能服从。判断是否「拥护」和「效忠」，在形式上的要求是：第一要明示，依据法律规定的程序声明和宣誓；第二要真实意图，真诚拥护，真心实意，不是为规避取消参选资格或就任资格而签署或作出虚假声明、宣誓。确认是否真实真诚，在客观上的判断标准应该是：第一，言行一致。拥护和效忠不是停留在口头上，而要表现在行为上，体现出诚心诚意，说到做到。言行不一，不能认定拥护「一国两制」和基本法。第二，要从一贯的表现来衡量。投机取巧的表现，不能被认为是「拥护」和「效忠」。

（三）是现行参政机制的要求

为了落实「一国两制」和基本法的要求，保障从政者尊重和维护特区的宪制，香港特别行政区设立了两项参政条件机制。

第一，声明机制。香港特区《选举管理委员会就2016年立法会选举的声明》规定，参与特别行政区立法会选举者需要声明拥护基本法。声明确认书特别列明，参选人须拥护基本法第一条、第十二条及第一百五十九条第四款。第一条规定，香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。第十二条规定，香港特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。第一百五十九条第四款规定，基本法若有任何修改，均不得与中华人民共和国对香港特别行政区既定的基本方针政策相抵触。凡不符合声明要求的，剥夺参选资格。

第二，宣誓机制。公职人员就职时必须依法宣誓，如果不依法宣誓或宣誓不符合法律规定，包括歪曲誓词等行为，即丧失就职资格。宣誓制度同样也是世界各国采用的一种制度。据统计，联合国193个成员国宪法中明确规定国家公职人员宣誓制度的有177个。各国就职宣誓制度都以效忠宪法和法律为主要内容。不论是立宪君主制，还是民主共和制，宣誓的主要内容都是要忠于宪法和法律。如比利时王国宪法第八十条规定，「国王就职的誓词为：我誓遵守宪法及国家的法律，维护国家的独立与领土完整」。 美国宪法规定，总统于就职前，应进行下列宣誓：「我将忠诚地执行合众国总统的职务，并尽其所能维护、遵守和捍卫合众国宪法。」

二、国家的领土完整和主权统一需要爱国爱港者守护

（一）「一国两制」的核心是国家统一

「一国两制」的基础和核心是实现国家统一，中央行使主权。邓小平先生在创建「一国两制」理论的时候就明确提出：「问题的核心是祖国统一。」「我们对香港问题的基本立场是明确的，这里主要有三个问题，一个是主权问题......关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地，坦率的说主权问题不是一个可以讨论的问题。」主权问题不能讨论，意味著：第一，于外国而言，中国必须收回香港，香港要回归中华人民共和国。中国既不承认不平等的条约，也不接受主权换治权的主张。第二，于香港而言，香港作为中华人民共和国的一部分，一个地方行政区，其法律地位决定了其没有「自决权」，没有分离权，在中央行使主权之下，实行高度自治。只有在实现领土完整，国家统一的情况下，才能实现国家主权的统一。放弃了国家的统一等于放弃主权的统一，放弃了中央的全面管治权。所以，国家统一和主权统一的原则必然产生了特别行政区制度下的参政者应该爱国的要求。因为实行「一国两制」的出发点和目的就是为了实现国家的统一，在国家统一之后，国家要恢复行使主权，对特别行政区进行管治。所以，在特别行政区制度下，一个参政者应当维护国家的统一，支持中央行使管治权。只有爱国者才能承担维护国家统一和主权统一的责任。而鼓吹、从事、实施破坏国家统一的活动，对抗和颠覆中央的管治权，直接违背了国家统一和主权统一的目的，自然不能被允许。

（二）爱国爱港者是维护国家统一的基本力量

「一国两制」的宗旨之一是维护国家的主权、安全和发展。而要落实这个目标，就离不开爱国者执政。第一，爱国爱港者执政有利于正确处理「一国」与「两制」的关系。「一国」是「两制」的基础，「两制」建立在「一国」之内。巩固「一国」，「两制」才能存在和发展。只有认同「一国」，才能忠于「一国」，维护「一国」。维护「一国」就要依靠精神上和行动上的爱国者。没有爱国爱港者执政，根本没有可以依赖的其他力量来落实「一国两制」，坚守「一国」之本。所以，爱国爱港者执政是保证「一国两制」不变形、不走样，坚决落实的基本保障。第二，爱国爱港者执政有利于正确处理中央管治权与特区自治权的关系。「一国」与「两制」的政治关系，反映在权力关系上就是中央管治权与特区自治权的关系。正确处理中央与特区的关系，首先要认同中央对特区的领导，特区须服从中央的管治。其次，在中央与特区之间建立互相信任的关系。而信任同样离不开对国家的认同，对中央领导的认同。邓小平先生指出，「对中华人民共和国，对中国政府没有信任感，那么其他一切都谈不上」。可见，对中央的信任是中央对特区领导、监督、合作关系的基础，是处理中央与特区关系的关键，是将中央管治权与特区自治权有机结合的保障。香港回归以来，中央坚定地支持特区政府依法施政，从签订与内地紧密的经贸联系协议、内地居民赴香港自由行，到粤港澳大湾区合作等全力支持香港的发展，正是建立在中央与爱国爱港力量能够信任，能够合作基础之上。「一国两制」的实践已经证明，信任的建立和维护只能依靠爱国爱港者。爱国爱港者是支持中央管治权，支持特区政府依法施政的有生力量和建设力量。相反，如果没有信任就会出现对立和对抗中央管治权的行为，损坏中央与特区的关系。一些反中乱港的政治势力和人物，总是挑战中央对特区的管治权，对抗中央对特区的政策，反对特区进行国情教育，反对和阻碍特区与国家的联系，融入国家的发展，破坏中央与特区的互信基础，是「一国两制」实施的反对和破坏力量。对他们当然不能，也不值得依靠。只有紧紧地依靠爱国爱港者，才能维护「一国两制」和基本法的宪制秩序。

2020 年 11 月 17 日，香港特区行政长官林郑月娥出席香港基本法颁布三十周年法律高峰论坛致辞时表示，只有坚持始终准确把握「一国」和「两制」的关系，始终依照宪法和基本法办事，才能让「一国两制」行 稳致远(图:新华社)

三、香港繁荣稳定需要爱国爱港者执政

（一）爱国爱港者是香港繁荣稳定的基石

「一国两制」的另一个宗旨就是要维护香港的繁荣和社会的稳定。只有爱国爱港者执政，才能实现香港的繁荣稳定。

爱国者有民族自尊心和自信心。邓小平先生指出，「要相信香港的中国人能治理好香港，不相信中国人有能力管好香港，这是老殖民主义遗留下来的思想状态。……凡是中华儿女，起码都有中华民族的自豪感，……要有这个自信心」。如果一个人对自己的民族没有自豪感，没有自信心，对中国人的身份不认同，甚至保留殖民主义的思想，鄙视做一个中国人，连民族气节都没有，又怎么能够去管理特别行政区。这样的人一有风吹草动，就会跑到国外告洋状，勾结外国政治势力干预国家和特区的事务，总想将香港置于外国管治之下，出卖国家和特区的利益。如果由他们执政，「一国两制」的事业就完结了，香港的繁荣稳定也保不住。与此相反，凡是爱国爱港者都有中华民族的自尊心和自信心，相信中国人有能力管理好香港。所以，由爱国爱港者执政，就有自信、有决心保障国家和特区的根本利益。

（二）政治稳定是香港发展的关键

要保持香港的繁荣稳定离不开香港的社会稳定和政治局面稳定。只有爱国爱港者执政，才能保持香港社会政局的稳定。邓小平先生指出，「选择好的政治人物来管理香港就不怕乱，就可以防止乱，即使发生乱也不会大也容易解决」。好的政治人物就是爱国爱港者。「一国两制」的实践充分证明，爱国爱港者执政能够与中央建立互信与合作关系，特区的施政能够得到中央的支持，能够维持政治局面的基本稳定。如果反中乱港的政治势力和人物当道，香港永无宁日。在现实中，我们已经看到，部分立法会议员不遗余力地反对中央，如反对履行基本法二十三条立法维护国家安全的宪制责任，支持违法「占中」严重破坏特区社会秩序，戏弄庄严的依法宣誓，宣扬「港独」主张，用半年时间纠缠委员会主席产生以反对国歌法在特区的审议和实施。再如，为反对特区政府，对特区政府提出的法案一概「拉布」，为反对而反对已经到了登峰造极的地步。反中乱港势力还叫嚣，要夺取立法会过半数席位，进行政治「揽炒」，意图瘫痪政府和立法会运作。他们的所作所为，造成了特区社会和政治秩序的严重动乱，特区居民深受其害。如2019年工务工程仅获逾60亿港元拨款，与过去数年每年获数百亿港元拨款大相径庭。为了防止特区政治局面失控，中央政府不得不出手，从国家层面制定香港特区维护国家安全法，防范、制止和惩处危害国家安全的行为。明确基本法中宣誓效忠规定的含义，让反中乱港的议员丧失资格等，特区政治秩序逐步恢复稳定。

特区的稳定是特区发展的关键。邓小平先生指出，「中国恢复行使主权以后，香港人执政，香港也应该稳定。这是一个关键，香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有一个稳定的政治制度」。

没有政治的稳定和经济的稳定，香港就不能发展。稳定是「一国两制」实施的重要因素。事实说明，政治不稳定，社会就动乱。近些年，香港街头暴力不断，打、砸、烧行为出现，危害了市民的人身安全和财产安全。而社会和政治的不稳定，又影响了经济的发展，各行各业在政治不稳定的冲击下，大受影响，出现了经济下行，各业萧条。2019年8月，研究和咨询组织《经济学人智库》发表「2019年全球城市安全指数」，香港的排名跌出前十，由2017年第9位，大幅跌至第20位。2019年9月，国际评级机构惠誉将香港的信用评级由「AA+」转为「AA」，并将评级展望由「稳定」转为「负面」，这是该机构24年来首次下调香港评级。2019年第三季度两岸暨港澳消费者信心指数发布，香港录得52.8，同比下降37.3%，跌至2008年第三季度该指数发布以来的最低值，显示港人对就业、消费、投资和经济发展等各领域均欠缺信心。2020年2月3日，香港特区政府公布，由于内部和对外需求均表现疲弱，2019年第四季度香港本地生产总值同比实质下跌2.9%，当年年度GDP同比实质下跌1.2%，这是香港经济自2009年以来首次出现年度负增长。又因经济不能正常发展，影响了民生改善，居民生活水平不能提升。可见，避免上述情况发生，政治稳定十分重要。而要保持政治稳定，关键之一就要保障爱国爱港者执政，掌握特区管治权。事实证明，反中乱港势力不除，香港不可能有稳定，只有爱国爱港者执政，才可以避免上述政治乱局，才可以保持特区社会稳定。

四、特区政治体制安排要保证爱国爱港者执政

以上从「一国两制」正确实施的必要条件、落实「一国两制」宗旨的要求、维护国家统一和特区稳定发展的需要，论证了爱国爱港者执政的必要性和重要性。接下来就应该解决如何保障爱国爱港者执政的机制问题。对此，邓小平先生指出，「将来香港当然是香港人来管理事务，这些人用普遍投票的方式来选举行吗？我们说这些管理香港事务的人应该是爱祖国爱香港的人，普选就一定能选出这样的人来吗？……我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式」。在这里，邓小平先生提出了两个要求：一是正确处理目的与方法之间的关系，明确特区政治体制要达到的目的是由爱国爱港的人来管理香港事务，不论采取选举还是任命的方法都要保障爱国爱港者管理。凡是不利于保证爱国爱港者执政的选举方法都不应是考虑的范围。所以，目的决定方法，方法要服从于目的。二是从实际出发决定选举方法，明确不能脱离实际照抄照搬别人的制度。香港最大的实际是实行「一国两制」，「一国两制」要求维护国家统一，反对国家分裂；要求中央行使主权，反对颠覆中央政府；要求爱国爱港者执政，保障国家统一和中央管治。为此，应该结合「一国两制」实践，不断完善现行选举制度和委任制度。

（一）对选举制度的完善

近期主要是对行政长官和立法会议员的资格严格把关，并进一步细化和明确现有声明和宣誓机制中的规定。如明确拥护基本法的要求：一是不能有主张、宣扬、煽动、实施分裂国家，推动「港独」的言论和行为，不能有主张、宣扬、煽动、实施颠覆、瘫痪中央政府和特区政府的言论和行为，不能有勾结外国政府和政治势力干预、制裁中国和特区的言论和行为。二是以参选人的一贯表现或有实质性、有诚意的转变表现进行判断。三是对参选、竞选、当选后的言行进行监督，在不同阶段如有上述言行，都视作不拥护基本法的行为，取消或丧失资格。四是对是否拥护基本法，不仅要进行形式审查，更要进行实质性审查。从而，将一些公然反对「一国两制」，反对基本法的人排除进入或清除出管治和执政团队。

（二）对任用和委任制度的完善

主要是对政府公职人员的任用和委任进行严格把关。在拥护基本法的问题上不能搞政治中立，也不能有政治中立，只能拥护，不能反对。对于是否拥护基本法，同样不能仅仅作形式审查，而要作实质审查。公职人员入职和晋升时，要考察其是否真心实意地拥护基本法，在履行职务和任职期间监督其言行是否符合拥护基本法的要求。对违反纪律规定的，要进行纪律处分，对违反法律规定的要依法惩处，防止说一套做一套，表里不一。公职人员队伍做到了拥护基本法，就能够落实「一国两制」的实施。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第2-9页