张小帅 I 中国浦东干部学院讲师

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

中共十九届四中全会提出坚持和完善「一国两制」制度体系，坚持以爱国者为主体的「港人治港」，并将其作为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和要求。作为「一国两制」的设计师，邓小平发表过一系列关于「爱国者治港」的谈话。在系列谈话中，邓小平对「爱国者治港」的必要性、「爱国者」的涵义等进行了深入阐述。通过分析邓小平关于「爱国者治港」的系列谈话，明确「爱国者治港」的必要性，分析「爱国者」之「爱」「国」「者」的涵义，理清其中的内在逻辑，对于坚持和完善「一国两制」制度体系，坚持以爱国者为主体的「港人治港」，推动「一国两制」在香港特区得到全面、准确地实施具有重要意义。

邓小平在会见钟士元(右一)时提出「爱国者治港」的标准

一、「爱国者治港」的必要性

邓小平关于「爱国者治港」必要性的主要论述，是在1984年6月22日、23日分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时所发表的。在这次谈话中，邓小平从「港人治港」的界限和标准角度，谈论了「爱国者治港」的必要性。此外，在其他场合发表的谈话中，亦有关于「爱国者治港」必要性的论述。根据这些谈话内容，可以从维护国家主权、「爱国者治港」与「港人治港」的关系、中央与治港者的关系、香港之于内地的作用四个角度，对邓小平关于「爱国者治港」的相关谈话进行概括。

其一，在维护国家主权方面，中国政府的意志是坚定不移的。1982年9月24日，在会见英国首相撒切尔夫人时，针对她坚持「三个不平等条约有效」的说法，邓小平强调，「关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地」，「如果说宣布要收回香港就会像夫人说的『带来灾难性的影响』，那我们要勇敢地面对这个灾难，作出决策」。可见其在维护国家主权方面的坚定意志。在香港回归之前，主权问题尚且不是一个可以讨论的问题，回归之后，主权问题更加不是一个可以讨论的问题。2017年7月1日，在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特区第五届政府就职典礼上，中共中央总书记习近平强调：「香港回归后，我们更要坚定维护国家主权、安全、发展利益。在具体实践中，必须牢固树立『一国』意识，坚守『一国』原则，正确处理特别行政区和中央的关系。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。」而如果治港者不是以爱国者为主体，那么很难想像他们会忠诚地维护国家主权。

其二，在「爱国者治港」与「港人治港」的关系方面，必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。邓小平强调：「港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者。」也就是说，治港的港人主体在政治态度上不能是中立的，而必须是爱国的。那么，邓小平为什么在会见钟士元等人时要强调「港人治港」的界限和标准是「爱国者治港」呢？或许我们可以从1984年12月20日邓小平会见香港环球航运集团主席包玉刚时所发表的谈话中找到答案。在这次会见中，邓小平强调：「将来特别行政区的头头一定要是爱国者。钟士元上次来北京，同我见面，一口一个你们中国人，你们中国人。……这样的人能接管香港吗？」在1984年10月3日会见港澳同胞国庆观礼团时，邓小平发表讲话：「只要香港同胞团结起来，选择好的政治人物来管理香港，就不怕变，就可以防止乱。」由此可见，正是由于香港社会一些人（包括钟士元等少数精英）不认同中国，没有国家情感，邓小平才强调「港人治港」必须以「爱国者治港」为界限和标准。即是说，「爱国者治港」是「港人治港」的题中应有之义和必然要求，是不容动摇的基本准则。并且，正是基于「爱国者治港」的原则和理念，香港基本法才规定行政长官及香港特区政府主要官员、立法会议员、法院法官等治港者中的主要职位要由永久性居民中的中国公民担任，而且必须在外国无居留权。「要求这些重要职位由中国公民担任是适当的，而且也是国家主权的体现」，为坚持以爱国者为主体的「港人治港」提供了最基本的法律基础。

其三，在中央与治港者的关系方面，治港者在香港本地产生，由中央任命。邓小平强调：「港人治港不会变。由香港人推选出来管理香港的人，由中央政府委任，而不是由北京派出。」也就是说，治港者在香港本地选举产生，但是要由中央来任命，代表国家的中央政府当然不会任命非爱国者为治港者。「由中央政府委任」这一命题的政治与法理基础，在于香港并不是一个独立的政治实体，其主权一直属于中国，香港回归后应作为直辖于中央人民政府的一个地方行政区域。而且，我国是单一制国家，地方政府的权力来自于中央授权，而「由中央政府委任」则是香港宪制地位和高度自治权来源的必然要求。

其四，在香港之于内地的作用方面，香港的发展要有利于内地的改革开放事业。1984年6月22日、23日，邓小平在分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时发表谈话强调：「中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。」1984年12月19日在会见英国首相撒切尔夫人时，邓小平发表谈话强调：「保持香港的繁荣稳定是符合中国的切身利益的。所以我们讲『五十年』，不是随随便便、感情冲动而讲的，是考虑到中国的现实和发展的需要。……主体是很大的主体，社会主义是在十亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义。」也就是说，回归之后香港的发展要有利于国家的改革开放事业，要发挥促进国家发展的作用。事实证明，回归后的香港对于国家的改革开放事业的确发挥了很大作用，习近平总书记在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时，将这种作用概括为投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用、城市管理的借鉴作用。可以设想，如果治港者的主体是不爱国家的人，那么恐怕香港、澳门在国家的改革开放事业中不会发挥如此大的作用。

综合上述四个方面，在邓小平看来，回归后的香港作为中国的一个特别行政区，其治港者必须由爱国者来担任，否则就不利于维护国家主权、不利于实现「港人治港」、不利于中央行使任命权、不利于国家的发展利益。可以说，坚持以爱国者为主体的「港人治港」、「澳人治澳」是「一国两制」在港澳特区得到全面准确实施必须具备的重要社会政治基础。正如习近平总书记在总结澳门「一国两制」成功实践时所说：「广大澳门同胞素有爱国传统，有强烈的国家认同感、归属感和民族自豪感，这是『一国两制』在澳门成功实践的最重要原因。」

二、「爱国者」之「爱」

关于「爱国者」之「爱」的涵义，邓小平实际上在中央对治港者的态度和治港者对国家的态度两个层面上，对信仰与尊重两个词的涵义作了区分。

（一）治港者的信仰及中央对治港者的要求

在谈及治港者的信仰或者中央对治港者的要求时，邓小平讲：「只要拥护收回主权的就是爱国者，其他的不要去管他。……在物色人时，标准要放宽些，就是拥护收回主权的爱国者，谈不上什么思想意识、作风等。」也就是说，无论其思想意识怎么样，其作风只要没有太大问题，只要其拥护收回香港主权，他就是爱国者。在关于信仰资本主义还是社会主义方面，邓小平讲：「不论赞成资本主义或者社会主义，不论持什么护照，只要他心在国家，就可以参与香港管理，成为候选人。……在香港是搞资本主义，他当然是信仰资本主义的。」这段话表明，对于身处香港社会的治港者，其具有天然地信仰资本主义的倾向，中央不能要求他们信仰社会主义。亦即是说，对于治港者的资本主义信仰，中央要予以尊重。但同时，这段话亦表明，如果治港者自行调整了其信仰，由信仰资本主义转向信仰社会主义，中央亦必须给予尊重。

（二）治港者对待国家的态度

在谈及治港者对国家的态度时，邓小平讲：「什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。」「1997年后在香港执政的人还是搞资本主义制度，但他们不做损害祖国利益的事，也不做损害香港同胞利益的事。」由此可见，在邓小平看来，爱国者对待国家的态度就是要「尊重」自己的国家和民族，不做损害国家利益的事情。因此，时任国务院港澳办主任张晓明在解读中共十九届四中全会作出的《决定》时同样用了「尊重」一词，强调：「在『一国两制』下，香港、澳门特别行政区居民应当尊重国家主体实行的中国特色社会主义制度，包括坚持中国共产党领导这一核心内容在内的政治制度，内地人民也应该切实尊重香港、澳门实行的各具特色的资本主义制度，尊重港澳居民依法享有的各种权利和自由。」

那么，尊重自己的国家和民族，是否可以骂自己的国家和民族呢？换句话说，骂自己国家和民族的香港居民是否也可以属于爱国者？或许会有人用以下论述来论证，邓小平在会见香港基本法起草委员会时说过：「有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂……」这段话表明，在邓小平看来，中央要尊重香港社会的言论自由，但这是否意味著那些骂中国共产党、骂中国的人也可以属于爱国者呢？事实上，邓小平这句话并非是在谈论「爱国者治港」时说的，而是在谈论中央要保留对香港的「干预权」时所说，其完整的讲话是：「有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在『民主』的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。」可见，邓小平这段话谈论的实际上是非爱国者，这些人可以骂中国共产党、骂中国，但是如果要将其言论变成行动来反对大陆，那么中央就有必要进行干预。因此，在邓小平看来，那些骂自己国家和民族、骂中国共产党的香港居民，不能归类于爱国者。

三、「爱国者」之「国」

（一）「爱国者」之「国」的构成与特征

对于「一国两制」下的香港而言，「一国两制」之「国」是非常明确的，就是指中华人民共和国。邓小平曾从历史角度论证了中华人民共和国的合理性与合法性。1984年6月22日、23日，邓小平在分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时强调：「鸦片战争以来的一个多世纪里，外国人看不起中国人，侮辱中国人。中华人民共和国建立后，改变了中国的形象。中国今天的形象，不是晚清政府、不是北洋军阀、也不是蒋氏父子创造出来的。是中华人民共和国改变了中国的形象。凡是中华儿女，不管穿什么服装，不管是什么立场，起码都有中华民族的自豪感。香港人也是有这种民族自豪感的。」

在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时，邓小平曾谈及「变与不变」的问题。他说，「坚持四项基本原则，坚持社会主义制度，坚持共产党领导」不能变，「我们对香港、澳门、台湾的政策，也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的，没有中国共产党，没有中国的社会主义，谁能够制定这样的政策？」「这个胆略是要有基础的，这就是社会主义制度，是共产党领导下的社会主义中国。」由此可见，在邓小平看来，对于香港而言，「一国两制」之「国」并不是抽象的，而是指具体的、实在的中华人民共和国，其在具体的结构构成和特征方面最明显的就是「四项基本原则」。因此，中共十九大报告和十九届四中全会通过的《决定》均强调：「中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。」2018年3月第十三届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，将「中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征」写入宪法正文第一条第二款，从宪法层面为党的领导地位提供了根本保障。这是对「一国两制」之「国」的涵义的准确界定。「爱国者治港」原则就要求治港者的主体要尊重国家主体实行的中国特色社会主义制度，包括坚持中国共产党领导这一核心内容在内的政治制度。

（二）「爱国」与「爱港」的关系

关于「爱国」与「爱港」的关系问题，邓小平强调：「我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。」「参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人。」「标准就是这个。站在别的立场不行。爱国，就是赞成收回主权，香港属于中华人民共和国。如果再加一条，就是爱祖国，爱香港，不做损害香港繁荣稳定的事的人。主体是第一条，加个第二条，爱祖国，爱香港，选人标准就这个。」这表明，在邓小平看来，爱祖国与爱香港是统一的，爱祖国必然要求爱香港，同样，爱香港也必然要求爱祖国。所以，「选人的标准，没别的，就是爱国者。……凡不符合这条的都不能入选」。

需要说明的是，根据香港基本法第二十四条的规定，在香港基本法所构建的「香港居民」这一概念中，香港居民不仅包括中国人，也包括外国人。香港居民中的外国公民需要遵守香港基本法，热爱香港，但是无需热爱中国；香港居民中的中国公民既需要热爱香港，也需要热爱中国。因此，有学者指出，「爱国」与「爱港」在香港基本法上是可以适度分离的法律义务，也就是说，二者并非完全统一。但是，在邓小平发表上述谈话之时，香港基本法尚未开始起草，「香港居民」一词尚不具有明确的政治与法律涵义，所以，邓小平所谈论的「爱国」与「爱港」相统一，针对的实际上是香港居民中的中国人，作为中国公民的香港居民无疑既需要「爱国」、也需要「爱港」。

 四、「爱国者」之「者」

关于「爱国者」之「者」的涵义，即爱国者的主体范围问题。从哲学上来说，爱国者的主体范围是重点论的体现，「抓住了管治队伍的『主要成分』，就基本掌握了特别行政区的管治权，基本实现了主权和治权的统一」。因此，明确爱国者的主体范围至关重要。

（一）邓小平对于爱国者主体范围的界定

邓小平在会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的讲话中强调：「未来香港特区政府的主要成分是爱国者，当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人当顾问。」这段谈话似乎表明，在邓小平看来，爱国者的主体范围限于香港特区政府的主要成分，而对于香港特区立法会议员、香港法院法官等治港者并没有过多强调。这是邓小平的本意吗？

（二）中共十八大以来中央对爱国者主体范围的发展

2014年国务院新闻办公室印发的《白皮书》强调：「对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理。在『一国两制』之下，包括行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者，肩负正确理解和贯彻执行香港基本法的重任，承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责。爱国是对治港者主体的基本政治要求。如果治港者不是以爱国者为主体，或者说治港者主体不能效忠于国家和香港特别行政区，『一国两制』在香港特别行政区的实践就会偏离正确方向，不仅国家主权、安全、发展利益难以得到切实维护，而且香港的繁荣稳定和广大港人的福祉也将受到威胁和损害。」张晓明在解读中共十九届四中全会通过的《决定》时，亦强调：「以爱国者为主体实行『港人治港』、『澳人治澳』，是全面准确贯彻『一国两制』方针的必然要求。必须确保行政长官由中央信任的爱国者担任，符合爱国爱港或爱国爱澳、中央信任、有管治能力、香港或澳门社会认同等标准。特别行政区行政、立法、司法机关也必须以爱国者为主组成。」以上两方面论述，实质上就是强调不仅仅行政长官、政府主要官员需要是爱国者，行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者的主要成分也需要是爱国者。

（三）中共十八大以来中央对爱国者主体范围发展的合理性与正当性

从表面上看，《白皮书》对爱国者范围的界定超出了邓小平在前述谈话中所强调的范围，因而在香港社会引起了一定的争议。但这是否就意味著《白皮书》对爱国者范围的界定突破了邓小平的本意呢？恰恰相反，《白皮书》对爱国者范围的界定，是根据变化了的情况而对邓小平上述谈话内涵的充分继承。

爱国者范围的界定问题涉及到香港的政制及其发展，也就是香港特区政制与港英政制的关系问题。1982年在会见英国首相撒切尔夫人时，针对她「香港只有在英国的继续管治下才能保持繁荣稳定」的观点，邓小平强调：「保持香港的繁荣，我们希望取得英国的合作，但这不是说，香港继续保持繁荣必须在英国的管辖之下才能实现。香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持。」事实上，为了保持香港的繁荣稳定，香港特区政制的设计尽量多地保留了港英政制中的有益成分。港英政制很重要的一个特征即是行政主导，即行政在行政、立法、执法三者之中居于主导地位。行政之所以能够居于主导地位，与港督权力之大有直接关系。根据奠定港英政制基础的《英皇制诰》和《皇室训令》的规定，总督是香港的最高首长，在包括立法局、行政局和法院在内的港英政制和整个香港社会中居于绝对主导地位。曾在1947年至1957年担任第22任港督的葛量洪曾这样描述港督的权力之大：「在这个英国直接管辖之下的殖民地，总督的地位仅次于上帝。他每到一个地方，人人都要起立，在任何情况下都要服从他的意见。」直到1985年，英国意识到中国一定要收回香港，才开始在港英政府的立法局设立民选议员。

在邓小平发表关于爱国者范围界定的谈话之时，《中英关于香港问题的联合声明》尚未正式签署，香港基本法尚未开始起草，关于未来香港特区的政制设计，当时仅有一个方向性、框架性的构想，具体该如何设计尚未有明确安排。在当时，香港仍然实行港英时期的政制安排，港督在整个香港社会居于绝对主导地位。正是在这样的背景之下，为了使香港回归之后继续保持繁荣稳定，香港特区政制就要尽量吸收和借鉴港英政制中的有益成分。所以，邓小平关于爱国者范围界定谈话的实质涵义就是，既然港督在香港全社会居于主导地位，未来香港特区行政长官领导下的香港特区政府在香港社会也应当居于主导地位，所以，只需要行政长官领导下的香港特区政府的主要成分是爱国者就可以。至于香港特区立法会、香港法院法官，由于他们都接受行政长官的领导，也就无需专门强调了。

但是回归后，按照香港基本法的制度设计，行政长官虽然在香港特区政制中居于主导地位，但是这种主导已经和港英政制中的港督主导存在巨大差别，行政长官的主导地位缺乏港督主导地位所具有的强有力的制度支撑。例如，港英政制中，立法局、行政局两局议员和法院法官都是由港督任命产生的，并且行政局、立法局两局都是港督的咨询机构。但是，在香港特区政制中，立法会议员由选举产生，法院法官也是先由香港本地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐之后，才由行政长官任命。

因此，回归后的今天，在香港特区政制中如果仍然仅仅强调行政长官领导下的香港特区政府的主要成分必须是爱国者，已经不符合邓小平的本意。从邓小平关于爱国者范围界定的谈话背景和港英政制体系来看，《白皮书》强调行政长官、香港特区政府主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者的主要成分需要是爱国者，这是对邓小平关于爱国者主体范围界定的完整准确继承。

五、结语

中共十九届四中全会通过的《决定》提出要坚持和完善「一国两制」制度体系，并对「一国两制」制度体系应该坚持什么、完善什么展开论述，这在中共历史上是前所未有的。「一国两制」作为一项创新性制度，其需要有一个逐渐发展和完善的过程，在这个过程中要不断接受实践的检验。当前，「『一国两制』在香港的实践遭遇前所未有的严峻挑战」。但同时，这也是「一国两制」实现新发展的最佳契机。我们要全面准确贯彻「一国两制」方针，在实践中不断完善中央治港治澳的制度体系。「一国两制」的实践越是遭遇挑战的时候，越是要坚定意志，越是要不忘初心。「一国两制」从酝酿到提出、再到实施，其初心和根本宗旨始终不变，即：维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定。而其中，实现和维护国家统一是「一国两制」提出的首要目的，这一首要目的在回归之后就转化为维护国家的主权、安全、发展利益。无论是维护国家主权、安全、发展利益，还是维护香港、澳门长期繁荣稳定，都离不开「爱国者治港」这一重要的治港理念和原则，都需要坚持以爱国者为主体的「港人治港」。

邓小平关于「爱国者治港」的相关谈话，为我们深入理解「爱国者治港」的必要性及其涵义提供了重要指导。为了全面准确地在香港特区贯彻「一国两制」，必须先阐述清楚爱国者需要具备的主观态度、国家的涵义以及爱国者的主体范围。其中，在主观态度方面，作为香港居民的爱国者，需要尊重自己的民族和国家；在国家的涵义方面，作为香港居民需要尊重的并非抽象的国家，而是坚持「四项基本原则」的中华人民共和国，尤其是其中的中国特色社会主义制度和中国共产党领导这两项根本制度；在爱国者的主体范围方面，十八大之后中央在爱国者范围方面的界定，是对邓小平关于「爱国者治港」相关谈话涵义的完整准确继承，即不仅仅行政长官领导下的香港特区政府的主要成分需要是爱国者，而且包括行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者的主要成分亦需要是爱国者。

原则与规则是法律规范的基本构成要素。在坚持依法治港的原则和理念之下，作为香港基本法原则的「一国两制」，在香港基本法实施的整个过程中发挥著重要的指导和规范作用。而「爱国者治港」是「一国两制」的题中应有之义，是「港人治港、高度自治」的前提和基础，因此，香港基本法的实施必须符合「爱国者治港」的原则和理念。为了确保「爱国者治港」的理念能够得到切实贯彻落实，中央需要及时有效地行使其对香港特区的管治权，例如中央人民政府对行政长官和香港特区政府主要官员的任命权，全国人大常委会对香港基本法的解释权和对立法会立法的备案审查权，以及全国人大常委会对香港终审法院法官和高等法院首席法官的任免进行备案的权力等。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第10-18页