谭耀宗 I 全国人大常委会委员

《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

每年12月20日是澳门庆祝特别行政区成立的大日子。2019年国家主席习近平更亲自出席了澳门回归祖国20周年的庆典，并在会上发表重要讲话时充分肯定了澳门在「一国两制」实践所取得的成就和赞许澳门为「一国两制」成功实践的最佳典范。这提醒了笔者重新思考，同样是实行「一国两制」的香港，其顶层设计跟澳门是否有什么不同呢？而这些不同又会否带来什么深远的影响呢？本文以2013年「反国教」事件、2014年非法「占中」、2015年特首普选方案被否决、2016年立法会议员的宣誓闹剧以及2019年「修例风波」等事件中曾经出现过的几个问题作为背景，从香港和澳门两部基本法具体条文的相异之处作出若干思考，并提供一个初步的资料梳理。

谭耀宗期待，大家能够不忘基本法的初心，能够认 同和尊崇国家宪法，尽快回到行政主导和「爱国者 治港」的基础上，一齐重新再出发

中央全面管治权在基本法中的体现

中央全面管治权在港澳两部基本法的不少条文中都得到充分体现，其中特区的设立、授权高度自治、外交事务、防务、主要官员任免、基本法解释、基本法修改以及立法违宪审查权等在两部基本法中的规定都是相当一致的，这些都非常明确是属于中央事权，象征著国家主权。

 至于两部基本法的不同之处，澳门基本法第十五条列明「中央人民政府依照本法有关规定任免澳门特别行政区行政长官、政府主要官员和检察长」。而香港基本法第十五条相关规定所采用的字眼则是「任命」。这里「任免」和「任命」之间虽然只是一字之差，但就被反对派于2013至2014年间利用来质疑中央对行政长官的实质任命权。

还有就是澳门基本法第一百零一条和香港基本法第一百零四条，两者关于「宣誓效忠」所规定的内容是相当一致的。澳门基本法第一百零二条还列明：「澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按本法第一百零一条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。」因此，虽然香港基本法和澳门基本法条文都包含了效忠国家的含义，但表述上的区别常常被反对派恶意曲解。其实，正如国务院港澳办常务副主任张晓明所说，无论是香港国安法第六条规定的宣誓效忠制度，还是香港基本法第一百零四条规定的宣誓效忠的内容，这里面提到的「效忠中华人民共和国香港特别行政区」都毫无疑问包含了效忠国家的含义。

 2020 年 12 月 18 日，香港特区政府在政府总部举行公务员宣誓仪式。在行政长官林郑月娥见证下，常任 秘书长、部门首长和属首长级薪级表第 6 点或以上的公务员宣誓拥护《中华人民共和国香港特别行政区基 本法》、效忠中华人民共和国香港特别行政区、尽忠职守和对特区政府负责

行政主导是有效保障

香港行政主导体制的推进和确立遇到过不少争拗和难题，究其原因，从行政长官所行使权力的比较来说，香港基本法赋予香港特别行政区行政长官的权力较少。澳门基本法第五十条(七)赋予澳门特别行政区行政长官行使委任部分立法会议员职权；第八十八条赋予澳门特别行政区行政长官从法官中选任各级法院院长的权力。

 香港基本法第六十八条第一款则列明「香港特别行政区立法会由选举产生」，即全体议员都是由选举产生而没有由行政长官行使委任的名额；第八十八条虽然列明法官是由行政长官任命，但第七十三条(七)则把任免终审法院法官和高等法院首席法官的同意权赋予了立法会。

 从立法会议员被宣告丧失资格的情况来说，香港立法会议员较难被取消资格。澳门基本法第八十一条（四）列明「违反立法会议员誓言」以及(五)「在澳门特别行政区区内或区外犯有刑事罪行，被判处监禁三十日以上」的，经立法会决定，即丧失其立法会议员的资格。

 香港基本法第七十九条(七)列明「行为不检或违反誓言」的，还需要经立法会出席会议的议员三分之二通过谴责；以及(六)「在香港特别行政区区内或区外被判犯有刑事罪行，判处监禁一个月以上」的，还需要经立法会出席会议的议员三分之二通过解除其职务。因此，任何一方只要能够控制出席会议议员的三分之一少数，立法会会议就无法引用第七十九条(六)或(七)对某一议员进行谴责或解除其职务。

双普选目标变成政治僵局

香港基本法第四十五条第二款列明，「行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标」；第六十八条第二款列明，「立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标」。这里两个「最终达致普选产生的目标」就是香港所称的「双普选」了。

首先必须明确，「双普选」在中英联合声明里面是只字未提的，同时，澳门基本法也没有关于「双普选」的任何类似规定。「双普选」实际上应当看作为国家给予「一国两制、港人治港、高度自治」的香港的特别信任。

其次，香港基本法附件一第七条关于「二○○七年以后各任行政长官的产生办法」，以及附件二第三条「二○○七年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序」，都是国家于一九九○年基本法通过时给香港划定的「双普选」路线图，那是澳门没有得到的。

然而，中央的美好意愿让外国势力和反对派有了可乘之机。大家请注意，上述香港基本法附件一第七条和附件二第三条列明的两个修改办法分别都必须「经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准（备案）」等三个步骤才能实现。其中，反对派只要掌控立法会全体议员三分之一的关键少数便能否决所有政改方案，从而制造出一个各方面都不可解的政治僵局。

认真总结基本法的实践经验

在基本法起草的时候，中央始终是对香港抱著最大的诚意，在各个方面都希望尽量保留和尊重香港原有的特色。并且，自回归以来我们每一个香港人都应当亲身感受到，中央始终对香港能够在「一国两制、港人治港、高度自治」的大原则下继续保持特区繁荣稳定充满了信心和寄予了厚望。

今天，我们应当比以往任何一个时候都更需要去加深认识和认真总结基本法实践23年以来的经验，我们不能漠视自回归祖国的那一天开始，香港的宪制基础已经发生了根本性改变。期待大家能够不忘基本法的初心，能够认同和尊崇国家宪法，尽快回到行政主导和「爱国者治港」的基础上，一齐重新再出发。

本文发表于《紫荆论坛》2021年1-2月号第19-21页