2020年11月11日，十三届全国人大常委会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》（以下简称《决定》）。全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，根据宪法和香港基本法赋予的职权作出《决定》，是确保香港特别行政区有关公职人员包括立法会议员符合拥护香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件的具体措施，是全面准确贯彻落实“一国两制”方针和香港基本法，维护国家主权、安全和发展利益，保障香港长期繁荣稳定的必要之举。
文｜北京 韩大元
《决定》的宪法依据
（一）宪法是中华人民共和国公民的根本活动准则
宪法是国家的根本法和最高法，中华人民共和国公民都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，宪法的空间效力及于中华人民共和国的所有领域，也及于中华人民共和国的所有公民。
宪法第52条规定，中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。这一义务涉及国家的建构与维系命题，属于公民基本义务的范畴。在属地效力方面，香港基本法第1条中已明确指出：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”可见，香港特别行政区显然符合宪法第52条规定的属地效力范围。在属人效力方面，由于《中华人民共和国国籍法》已列入基本法附件三，因此凡符合国籍法规定的香港特别行政区永久性居民具有公民身份。
宪法第54条规定，中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。维护国家统一和维护祖国的安全、荣誉和利益，是宪法赋予每一位中华人民共和国公民的崇高义务。包括香港特别行政区居民中的中国公民在内的全体中国公民都必须履行宪法赋予的各项义务，以宪法为根本的活动准则。
2020年11月11日，香港特区政府宣布4名反对派立法会议员丧失议员资格。图为香港特区行政长官林郑月娥（中）在记者会上回答记者提问
香港基本法是全国人民代表大会根据宪法制定的基本法律，是“一国两制”基本方针的法律化。香港基本法上的许多具体制度都体现了上述宪法精神。例如，香港基本法第104条规定，香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。香港基本法的这一规定，贯穿著由以爱国者为主体的港人治理香港的原则，体现了尊重和履行维护国家主权、安全和利益的宪法义务是“港人治港”的宪制前提。
2016年11月7日，全国人大常委会作出《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》明确，香港基本法第104条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件。如香港立法会部分议员宣扬或者支持“港独”主张、拒绝承认国家对香港的主权等言行，严重损害国家主权和国家安全，严重违反国家宪法和香港基本法。全国人大常委会此次通过《决定》进一步明确，不符合拥护香港特别行政区基本法、效忠香港特别行政区的法定要求和条件的立法会议员，须承担丧失议员资格的法律责任，是坚定维护宪法权威、正确实施香港基本法的重要体现。
（二）全国人大常委会有权监督宪法实施
宪法第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，行使著广泛的国家权力。
2020年11月12日，在位于港岛的上环文化广场，香港市民签名支持全国人大常委会就香港立法会议员资格问题作出的决定
根据宪法第67条第1项，全国人大常委会行使“监督宪法的实施”的职权。由于宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，基于宪法监督机关的地位，全国人大常委会有宪制义务保证宪法在全国范围内得到全面准确实施。香港立法会部分议员的行为，直接违背了宪法规定的维护国家统一和维护祖国的安全、荣誉和利益的义务。此外，维护宪法尊严、保证宪法实施，不仅要求一切组织和个人遵守宪法规定的各项公民义务，还要求遵守国家立法机关为实施宪法而制定的各项法律和决定。香港立法会部分议员的行为，严重违反了香港基本法、《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》、《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》以及全国人大常委会的有关解释和决定。
全国人大常委会通过《决定》划出不符合拥护香港特别行政区基本法、效忠香港特别行政区的法定要求和条件的明确标准，并规定不符合法定要求和条件的立法会议员承担丧失议员资格的法律责任，是严格履行宪法监督职权，保障宪法权威在特别行政区得到切实尊重和维护的重要体现。
《决定》的法律依据
禁止从事叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等危害国家安全的行为是香港基本法第23条所明确规定的。《香港特别行政区维护国家安全法》规定，在香港特别行政区的任何机构、组织和个人都不得从事危害国家安全的行为和活动。香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。
此外，根据香港基本法第104条及全国人大常委会关于香港基本法第104条的解释，香港特别行政区有关公职人员在就职时必须依法宣誓拥护香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区，是参选或者出任有关公职的法定要求和条件。立法会议员在经依法宣誓任职后，不得从事违反誓言的行为和活动。全国人大常委会关于香港基本法第104条的解释同时规定，香港基本法第104条所规定的宣誓，具有法律约束力。宣誓人作虚假宣誓或者在宣誓之后从事违反誓言行为的，依法承担法律责任。全国人大常委会的《决定》进一步落实了上述解释的规定，明确了立法会议员违反誓言，从事危害国家安全的活动，应当承担丧失议员资格的法律责任。全国人大常委会的《决定》是全面准确实施香港基本法及其有关解释，有效维护香港基本法的权威和效力的必要之举。
“爱国者治港”是“一国两制”的应有之义
“一国两制”方针的初心是维护国家统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定。在维护国家主权、安全与发展利益的基础上，为继续保持香港的繁荣和稳定，国家决定在香港实行“一国两制”政策，并以根本法的形式予以确认和维护。这一宪法原则和精神是制定香港基本法所贯彻始终的，也是实施香港基本法所贯彻始终的。
“一国两制”实践绝不能排斥中央管治权，更不能容许挑战中央权威，危害国家主权和安全的活动存在。中央对香港的管治权是不能缺席的，这一点已经通过香港基本法明确予以昭示。有关香港特别行政区的管治主体问题，早在 1984年6月，邓小平同志提出明确的标准，他说：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”对于什么是爱国者，邓小平同志指出，“爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”这句话的另一层意思就是，从事危害国家主权和安全活动，破坏香港繁荣和稳定的人士，不应被纳入香港特区的管治体系或者在香港政权机关担任职务。全国人大常委会的《决定》定明了丧失议员资格的情况，进一步明确了“爱国者治港”的含义。这个标准在《中英联合声明》尚未签订时就已经被提出，体现了中国政府签订《中英联合声明》和制定香港基本法的原意和初心，具有不容置疑的权威性。
“爱国者治港”是“一国两制”的应有之义，是“一国两制”行稳致远的前提和基础。在这个关乎国家主权、安全的原则问题上，不存在任何妥协的空间和余地。全国人大及其常委会历次涉港决定的出发点都是维护国家主权、安全和发展利益，保障香港的繁荣稳定，全国人大常委会通过此次作出的《决定》再次重申，这一原则底线不容突破。
“一国两制”方针不是权宜之计。在“一国”的前提下，中央坚定贯彻“一国两制”，坚定维护香港特别行政区实行资本主义制度和政策，行使高度自治权，这一点从未改变，二十三年来的“一国两制”实践给予了充分证明。代议机关中存在立场对立和意见分歧，是正常的，也是现代代议政治的重要特征，回归以来香港立法会也一直存在建制派和泛民主派之间的政见之争。但任何立法会议员都必须在宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制秩序内活动，不能滥用议员职权扰乱立法会的有效运作和破坏基本法确定的政治体制的有效运行，更不得利用议员职权从事对抗中央政府和支持“港独”等活动。香港立法会部分议员的行为已经违反了代议政制的基本原则和公职人员的政治伦理。全国人大常委会的《决定》的根本目的，就是要确保香港公职人员符合法定条件和要求，维护宪法和香港基本法共同确定的香港特别行政区宪制秩序，确保“一国两制”实践行稳致远。
（作者系中国人民大学法学院教授）
本文发表于《紫荆》杂志2021年1月号
