文/陈晓林
2020年6月30日晚上11点是令人难忘的一刻,香港国安法具体条文公布了。香港市民奔走相告,一夜不眠。7月1日,“庆香港回归、贺国安立法”彩旗在全港大街小巷四处飘扬,市民喜悦之情溢于言表。
香港市民为什么会如此期盼香港国安法落地呢?
因为,香港市民盼望已久的23条立法已经被搁置了23年,香港成为全世界唯一一个没有健全维护国家安全法律制度和执行机制的地方已经太久了。特别是2019年香港发生“修例风波”以来,反中乱港势力公然鼓吹“港独”、“自决”、“公投”等主张,从事破坏国家统一、分裂国家的活动;公然侮辱、污损国旗国徽,煽动港人反中反共、围攻中央驻港机构、歧视和排挤内地在港人员;蓄意破坏香港社会秩序,暴力对抗警方执法,损毁公共设施和财物,瘫痪政府管治和立法会运作。一些外国和境外势力公然干预香港事务,通过立法、行政、非政府组织等多种方式进行插手和捣乱,与香港反中乱港势力勾连合流、沆瀣一气,为香港反中乱港势力撑腰打气、提供保护伞,利用香港从事危害我国国家安全的活动。这些行为和活动,严重挑战“一国两制”原则底线,严重损害法治,严重危害国家主权、安全、发展利益,广大市民强烈的愿望就是必须采取有力措施依法予以防范、制止和惩治四类活动和行为。
香港国安法是继香港基本法之后,中央为香港特别行政区专门制定的第二部重要法律。香港市民将其比喻为香港繁荣稳定的“守护神”和“定海神针”。有6章,分别为:总则,香港特别行政区维护国家安全的职责和机构,罪行和处罚,案件管辖、法律适用和程式,中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构,附则,共66条。是一部兼具实体法、程式法和组织法内容的综合性法律。一般市民不具备法律专业知识背景,难以理解条文内容。为了让广大市民更好理解香港国安法,宣传国安法,避免被误导,笔者在认真学习了66个条文后,总结归纳出“一二三四”,并从四个维度对香港国安法进行解读。
一、一个要求
先有法义,再有法条。要深入了解法律条文出台的背景和前因后果,首先要明确一个要求——中央对特区政府应执行23条立法的宪制要求。
香港基本法第23条规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”
这一规定就是通常所说的23条立法,它明确了香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和立法义务。但自2003年23条立法受挫以来,这一立法在香港已被别有用心的人严重污名化、妖魔化。反对派刻意将维护国家安全和保障市民权利自由相对立,23条立法被长期“搁置”。由此,香港特别行政区的国家安全风险和漏洞日益凸显。典型事件就是2014年非法“占中”以及2019年的“修例风波”。一些外国和境外势力从幕后到公然走上前台干预香港事务,“台独”与“港独”势力勾连合流也动作不断。他们与香港本土的反中乱港势力沆瀣一气,利用香港明显的法律漏洞和执行机制缺失,从事危害我国国家安全的活动。
面对香港这种在国家安全领域几乎“不设防”的状态,中央和绝大多数香港市民都认识到,必须秉持底线思维和风险意识,堵漏洞,补短板。香港智库紫荆研究院委托独立民调机构作出的调查显示,有六成多香港市民认同香港有责任维护国家安全,过半数市民对国家制定香港维护国家安全的有关法律表示理解。这充分说明,中央制定香港国安法,是包括香港同胞在内的全国人民的共同心声。有了香港国安法,香港同胞才能安宁,全国人民才能安心。
二、两个步骤
根据宪法和香港基本法,结合多年来国家在特别行政区制度构建和发展方面的实践,从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,有多种可用方式,包括全国人大及其常委会作出决定、制定法律、修改法律、解释法律、将有关全国性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府发出指令等。中央和国家有关部门在对各种因素进行综合分析、评估和研判的基础上,经认真研究并与有关方面沟通后提出了采取“决定+立法”的方式,分两步予以推进。
第一步,全国人民代表大会根据宪法和香港基本法的有关规定,就该决定草案的相关问题作出若干基本规定,同时授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律;
第二步,全国人大常委会根据宪法、香港基本法和全国人大有关决定的授权,结合香港特别行政区具体情况,制定相关法律并决定将相关法律列入香港基本法附件三,由香港特别行政区在当地公布实施。
全国人民代表大会和全国人大常委会在维护国家安全的关键时刻理所当然应唱主角。这是因为:第一,中央政府对所属地方行政区域的国家安全负有最大和最终责任,也享有和行使一切必要权力,这是基本的国家主权理论和原则,也是世界各国的通例;第二,全国人民代表大会作为最高国家权力机关,是国家主权的代表。通过全国人大及其常委会执行,不仅是对国家负责,也是对包括香港同胞在内的全体中国人民负责,具有无可置疑的正当性、合法性;第三,全国人民代表大会的相关决定,是根据宪法第三十一条和第六十二条第二项、第十四项、第十六项的规定以及香港基本法的有关规定,更好体现从宪法和基本法出发的法治思维。
由此可见,第一步,从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制是一揽子法律和政治系统工程。全国人大常委会将根据香港实际情况,会同有关方面不断制定和完善香港特别行政区维护国家安全的相关法律,并加强专门机构、执行机制和执法力量建设,确保相关法律在香港特别行政区有效落地、落实。第二步,特区政府还要对23条自行立法。 所以,李柱铭、胡志伟等反对派头号人物,声称此次中央立法是“大石压死蟹” ,应该由香港特区自行立法,其实就是妖言惑众,接下来特区政府还要自行立法。
三、三种关系
正确理解香港国安法,必须厘清三种关系,即打击极少数与保护大多数的关系、维护国家安全与保障市民合法权利的关系,以及修补国安漏洞与巩固“一国两制”的关系。
首先,要明确的是打击极少数和保护大多数的关系。香港国安法针对的是分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动,以及勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等严重危害国家安全的行为和活动。具体而言,有关立法的适用范围是有严格限定的,惩治的是危害最烈、影响国家安全最突出的四类行为和活动,针对的是“黑暴”幕后黑手、暴恐分子、“港独”组织、激进本土分离势力等,与绝大多数香港市民无关。
在香港去年发生的“修例风波”中,人们已经看到,极少数害群之马组织从事暴力恐怖活动,明目张胆鼓吹“港独”“自决”等分裂国家的言论,甚至叫嚣“武装建国”“广场立宪”。他们公然勾结外部势力,公开宣称要将香港变为国际制衡中国的棋子,甚至喊出“为美国而战”的口号。其汉奸嘴脸、奴才媚态,令人不齿。
在香港建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制,就是要震慑这些极少数无耻之徒,让他们为自己分裂国家的行为付出代价。试想,在这些极少数人之外,真正热爱香港的人有谁会同外部势力勾连密谋“祸港大计”?忙于生计的市民有谁会天天鼓动“黑暴”“揽炒”?中央已经说明,涉港国家安全法针对的只是极少数严重危害国家安全的行为和活动。因此,绝大多数香港市民当然不用担忧触犯国安法,而且,有了国安法的保障,广大港人的生存环境将变得更加安全。
其次,维护国家安全与保障市民合法权利之间并不存在矛盾,所有相关的立法、执法和司法行为,都会严格依照法律规定、遵循法定程式,不会侵犯香港居民依法享有的各项权利和自由,符合现代法治原则和精神。
在全国人大审议通过香港国安立法相关决定前后,反中乱港分子疯狂炮制谣言,诸如“‘一国两制’已死”“中央驻港国家安全机构可在香港随意抓人”等。这种煽惑人心、制造恐惧的舆论骗术,在“修例风波”中屡见不鲜。但是,谎言终归是谎言。纵观香港回归23年的历程就能发现,中央和特区政府从未对广大香港居民依法享有及行使的各项权利和自由,包括言论、新闻、集会、示威、游行等进行过干涉和阻挠。回望“修例风波”,人们还清楚地记得,那位被烧伤的李老伯,仅仅因为发表了与“黑暴”分子不同的观点就遭对方毒手。到底是谁在侵犯港人行使言论自由的权利,不是昭然若揭吗?
言论自由也好,游行集会也罢,只有在安全的情况下,才能得到更好的保障。香港有了维护国家安全的法律后,除了极少数与国家“死磕”的人心有恐惧外,对于广大市民来说,香港国安法落地后,将更多地对他们进行保护——市民有了不被“黑暴”滋扰安宁生活的自由;有了可以发表不同政见而不被“私了”的自由;有了保持不同信念而店铺不被“装修”的自由。港人不用再担心孩子们被“洗脑”,不用为他们一时冲动留下犯罪案底、毁掉前程而痛心疾首。
第三,处理好修补国家安全性漏洞与巩固“一国两制”的关系,关乎香港的未来。回顾历史,回归初心,维护国家主权、安全、发展利益不仅是“一国两制”的题中应有之义,更是“一国两制”的核心要义。
然而,反中乱港分子为了一己之私,不惜挑战“一国两制”原则底线,出卖国家和香港利益,置广大港人福祉于不顾。他们为了夺取香港管治权,搞“港独”、掀“黑暴”,心甘情愿充当外部势力牵制和遏制中国发展的棋子。香港国安法落地后,可修补国家安全的漏洞和风险口,为香港拨乱反正、重回正轨提供契机,为“一国两制”不变形、不走样奠定更坚实的基础。正如国务院港澳办副主任张晓明所言:有了香港国安法,国家安全底线愈牢,“一国两制”空间愈大。有了稳定环境,就有了解决香港社会深层次矛盾的希望;结束社会动荡,市场信心增强,就有了各行各业更好发展的希望。国安法对增强国际投资者信心有益无害。在国安立法消息传出后,汇丰、渣打、怡和等在港外资集团纷纷表态,认为该项立法从长远而言能够为香港带来稳定,而稳定是一切发展的基础和前提。他们对于国安法保障下的“一国两制”的信心,正是对二者关系最好的注解。
四、四个最大程度
香港国安法充分考虑了“一国两制”原则和“港人治港”、高度自治,兼顾内地和香港两种法律制度、两种司法体系差异,体现了四个特点:
一是最大程度信任、依靠特别行政区。香港国安法明确特别行政区担负维护国家安全主要责任,维护国家安全的绝大部分工作由特别行政区承担,绝大多数案件交由特别行政区办理。
二是最大程度保护人权。香港国安法明确规定,保障香港居民根据基本法和有关国际公约适用于香港的有关规定享有的各项权利和自由,防范、制止和惩治危害国家安全犯罪,应当坚持法治原则,包括法无明文规定不为罪、无罪推定、一事不再审、保障当事人诉讼权利和公平审讯等。
三是最大程度兼顾普通法的特点。香港国安法在与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等全国性法律相衔接的同时,充分兼顾香港法律制度和司法体制的特殊性,在法律概念、用词用语和立法方式等方面充分考虑了香港社会的认受性。
四是最大程度保证法律有效实施。香港国安法明确在香港特别行政区防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动的主体是香港特别行政区的有关机关。同时,中央也保留了在特定情形下对极少数严重危害国家安全犯罪案件行使管辖的权力,以织密香港特别行政区维护国家安全的制度之网,避免成为“无牙老虎”。
综上所述,香港国安法是“一国两制”的守护神和定海针,守护的是国家安全、市民权力、“一国两制”和香港的未来;确保的是国家安全能得到有效维护、执法机构能切实履职尽责、案件审理专业公正和透明公开。
作者为紫荆研究院特约研究员
编辑:严骏
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