文/宋小庄
为疫情而延任的香港立法会，10月以来一段时间，大会开了4次，议员人数是够的，但出席人数不足，个别故意捣蛋的议员要求点票，建制派有不少议员缺席，竟有3次流会。这样的议会没有起正面作用，而是起负面的作用。对这一实际情况，林郑月娥特首报告了国务院，国务院又报告全国人大常委会转请对立法会议员资格问题作出决定。11月11日全国人大常委会作出相应的决定。
该决定有不能忽略的若干特色
（1）制定该决定的法律依据多达6个，比《香港国安法》的3个法律依据还要多。6个法律依据是：《宪法》、香港《基本法》、《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》、香港《国安法》、《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》、《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》。在中国的法制史上，这是罕见的。
（2）提出不能参选和担任立法会议员的不符合拥护基本法、效忠香港特区的4项要求和条件：（i）宣扬或者支持「港独」主张；（ii）拒绝承认国家对香港拥有并行使主权；（iii）寻求外国或者境外势力干预香港特区事务；（iv）具有其他危害国家安全等行为。请注意这里有一个「等」字，危害国家安全的行为有多种。该等要求和条件对宣誓或签署声明拥护基本法、效忠香港特区的参选人和任何公职人员都是适用的。
（3）「不符合要求和条件」的认定，在香港特区依法认定。从香港特区政府宣布的名单可以看到认定者包括立法会选举主任，由此可以知道全国人大常委会挺港力度之大，前所未有。当然，任何具有审查职能的其他选举的选举主任，具有监誓职能的立法会主席、行政长官、国务院总理，也都在内。在法理上，这种安排可以说排除了司法覆核。
在介绍了有关决定的特色后，可以推断立法会的「流会」和「拉布」会减少，但并不等于有关问题彻底解决。「流会」是近几年反对派议员新的「发明」，「拉布」则是更早一点的「专利」。「流会」使议会停转，「拉布」使议会空转，都妨害香港管治。
立会有必要规定全职议员制度
所谓「流会」是出席会议的议员少于法定人数，有的议员要求点票，立法会主席只好暂停会议召唤，如果召唤成功，就可以不「流会」；但如果召唤不成功，在限定时间内仍未有足够人数，还有可能「流会」。议员不出席会议主要有两种原因：一是故意捣蛋，有人要求点票，就故意走人。二是对某些议员来说，议会工作只是兼职，有其他更重要的正职，当时没有在场。全国人大常委会的上述决定，对故意捣蛋的议员是有震慑力的。但对忙于处理更重要兼职的议员来说，则未必如此。由于「流会」造成不必要的浪费，立法会应当检讨一下议员工作制度，有必要规定全职议员制度，让有正职干重要的事的议员退位让贤，这是功德无量的事。
「拉布」是利用《立法会议事规则》的漏洞制造的。经过20多年，还没有修改好。其实，最主要的漏洞是牴触基本法第74条。这个漏洞在20多年前已经有人发现了，发现者不作自我宣传，笔者也不敢掠美。香港是新闻自由的天地，有新的发现，肯定有人抢新闻，争功劳，司空见惯，见怪不怪。
基本法第74条规定：「香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。」该条以及基本法附件二的分组点票机制是香港特区行政主导很重要的条文。
该条把香港的提案分为3类：一类是专属政府政策提案，不容议员置喙；二类是一般政府政策提案，议员事先要得到行政长官书面同意，才能提出；三是以上两类提案之外，议员个人可以提出。但《立法会议事规则》却以非同寻常「技巧」，抵消第74条的安排如下：
（1）对政府政策提案，分为原始提案、修订提案、再修订提案等不同类别，各个击破；不再区分属于专属政府政策提案，还是一般政府政策提案；
（2）对政府提案和议员个人提案的判断权，交给立法会主席，而不由行政长官决定；
（3）对涉及公共开支、政治体制、政府运作3类专属政府政策提案，再加以分解击破：对公共开支案，议员可提减案，不准提加案；对政治体制提案，中央看的很紧，就尽可能分解到一般人看不出来的提案；对涉及政府运作提案，尽可能扩大其范围，然后用修正案来破解。
另外，社会上还制造立法会需要监督政府的舆论。如这也不准提，那也不准提，那就无从监督政府。他们把基本法允许的对政府工作提出质询、对有关公共利益问题辩论，与基本法不允许提出的提案和修正案等混淆起来了。立法会议事规则有10来条涉及这方面的问题，但回归以来对议事规则的修订大多是补丁而已，用处不大。要认真修订，亦非易事。
归纳起来，「流会」与立法会的兼职议员制度有关，有些议员视工作为副业，视生意为正业，就经常缺勤。议员俸禄优渥，工作繁重，不应当还有其他主业。「拉布」利用议事规则提出违反基本法第74条的海量修正案、再修正案等无聊提案。修正案、再修正案多了，对有关修正案（再修正案）的辩论就多了。议事规则应当按照基本法第74条的要求进行修订。
(文章观点仅代表作者本人）
作者是全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授
编辑：严骏
来源：明报
