文/朱国斌

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2019年9月11日，国家主席习近平在人民大会堂会见新当选并获中央人民政府任命的澳门特别行政区第五任行政长官贺一诚时表示，澳门回归祖国20年来，向世界展示了具有澳门特色的「一国两制」成功实践。在社会各界总结澳门实践「一国两制」的成功经验之时，香港却深陷长达数月的社会动乱难以自拔。澳门居民的笑逐颜开，与香港居民的愁容满面，形成鲜明对比。同为「一国两制」之下的特别行政区，香港与澳门在「一国两制」的实践上存在明显的不同步。客观而言，一方面，澳门回归以来的成就有目共睹，香港回归后每次迈步都步履维艰；另一方面，香港与澳门的具体社会情况存在很大的差异，要求一方看齐或效仿另一方似乎也不实际。但是，在当下时节，总结澳门实践「一国两制」的成功经验，对比港澳特区在「一国两制」实践的现象上和实质上的差异，不是为了「扬澳抑港」，而是希冀香港能从澳门的成功经验中获得启示，对照以查找差距，并扬长避短，为暂时陷入困局的香港寻找解决方案。

「一国两制」实践：澳门的成功

「一国两制」在澳门的实践是成功的。若仅从宪制与法律角度观之，大体可归结为以下七大方面：

其一，澳门特区能够有力落实《澳门基本法》，各有关方面严格按照《澳门基本法》办事。《澳门基本法》是澳门特区的宪制性法律，它明确了澳门特区的宪制性地位，厘定了中央与澳门特区的关系，规定了澳门居民的权利与义务，划定了澳门特区内部权力关系，是澳门回归祖国后保持繁荣稳定的根本保障。回归之后，澳门特区政府能够忠实地贯彻落实《澳门基本法》，为澳门特区的长期繁荣稳定奠定了坚实的基础。

澳门回归祖国20年来，向世界展示了具有澳门特色的「一国两制」成功实践。图为中国邮政发行的《澳门回归祖国二十周年》纪念邮票

其二，行政主导名副其实，行政长官有权有为。《澳门基本法》为澳门特区确定了行政主导的政治体制，给以行政长官为首的行政机关配置了广泛的行政权力，期待行政机关积极作为、有效施政。特别重要的是，这种政治体制得到澳门特区权力机关的普遍认可和积极配合践行。立法会对其自身的定位符合《澳门基本法》的预期：既要维护行政主导体制，全力配合政府高效施政，又要对政府行为进行必不可少的监督和制约，防止出现行政权力的偏差和滥用。

其三，澳门法院秉持司法谦抑态度，充分尊重行政权与立法权及其行使。《澳门基本法》规定，澳门特区法院行使审判权，法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。回归以后，澳门特区法院在独立行使审判权的同时，谨守权力界限，秉持司法谦抑原则，充分尊重行政与立法机关的权力，不在政治上挑战行政长官的权威。澳门特区终审法院明确，只有在行政机关作出的决定，以不可容忍的方式违反适度原则的情况下，法院才审查行政当局是否遵守该原则。

其四，中央在澳门特区有著显著的存在，且得到澳门各界的充分尊重和信任。澳门回归以来，中央支持行政长官和特区政府依法施政，支持和协助澳门展开对外交往，积极协助澳门特区维持治安和救助灾害，支持澳门融入国家发展大局。62017年8月23日，应时任澳门特区行政长官崔世安的请求，驻澳解放军在中央人民政府的批准下，协助澳门特区政府救助台风「天鸽」带来的重大灾害。如果没有澳门各界对中央的信任，这很难做到。

其五，澳门特区宪制成功转型，澳门法院在裁判时积极援用《宪法》，客观上确立了宪法在特区的权威。澳门回归祖国标志著一次宪制和法制转型，即由葡萄牙治下的「殖民地」宪制转变为中国治下的特别行政区宪制。回归后，《宪法》与《澳门基本法》共同构成澳门特区的宪制性基础。《宪法》作为《澳门基本法》的上位法的地位得到澳门法院的承认，澳门法院在司法裁判中适时援引《宪法》，明确和维护澳门特别行政区是「中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域」的地位。

澳门居民的国家认同感是「一国两制」和《澳门基本法》全面正确实施的重要支撑与保障。图为2019年12月6日晚，「澳门回归祖国20周年学界青年大汇演」在澳门举行，来自澳门等地的超过500名青年学生参与演出

其六，澳门特区积极履行国家安全立法的宪法义务，维护国家的主权、安全和发展利益。根据《澳门基本法》第23条，澳门特区应自行立法禁止7种危害国家安全的行为。2009年1月6日，澳门特区立法会通过《维护国家安全法》。此外，澳门还于2018年9月3日成立维护国家安全委员会，积极履行特区维护国家安全的宪制责任。澳门的命运与国家紧密相连，维护国家安全即是维护澳门的稳定、繁荣和发展。

其七，澳门特区的国民教育成功，澳门居民的国家认同感强烈。回归以来，特区政府十分重视居民的国民教育，在中小学课本中融入近代以来国家取得卓越成就的内容，令到澳门中小学生领略国家发展历程并为作为中国人感到自豪。民调显示，近八成中学生对「我是中国人」表示认同。澳门居民的国家认同感是「一国两制」和《澳门基本法》全面正确实施的重要支撑与保障。

「一国两制」实践：香港的失落

反观香港则是另外一番景象。2014年发生的「占领中环」运动让香港社会遭到失控社会运动的破坏。自2019年6月爆发「修例风波」以来，香港社会秩序全面失控，公共安全面临严峻挑战，法治受到冲击与破坏，往昔繁华的街道硝烟四起，政府和警署成为攻击对象，政见不同者被恶意伤害，各种「装修」、「私了」事件频繁发生，居民的自由和安全失去保障，经济也进入技术性衰退，旅游和餐饮等行业陷入萧条或困境。一时间，「东方明珠」的风采不再，「香港已死」论调甚至开始传遍开来。

对此，我们反思「一国两制」在香港的挫折和失落，可以归因为七个因素：

其一，法治观念在「泛政治化」过程中逐步被扭曲变形，人们守法意识被冲淡甚至动摇。法治是香港的一张名片，也是港人引以为傲的核心价值。但是自2014年「占领中环」以来，「公民抗命」和「违法达义」等似是而非的法治观念甚嚣尘上，香港居民的守法意识逐渐被侵蚀和蚕食。在「修例风波」中，走上街头的大中学生，无一不是被灌输了「违法达义」和「勇武抗暴」等极端错误的想法，以违法甚至是犯罪的方式去践行他们认为的「正义」，并达致所谓「光复香港，时代革命」。正是这种扭曲的法治观与民主观的泛滥，令一向以法治著称的香港，一步一步走向「无法无天」的混乱境地。

其二，行政主导有名无实，实权长官沦为弱势特首。《香港基本法》为香港设定了以行政为主导的政治体制，但是由于相应制度安排未能配套和泛民势力在立法会内外的日趋壮大，这种政治体制并未得到立法机关的充分尊重和社会认同。回归以来，行政与立法的关系始终处于僵持和纠斗状态。反对派议员认定「立法会的主要职能是监察政府」，为了「监察政府」，他们动辄「拉布」，不惜制造「流会」，以拖延甚至拖垮特区政府的法案、阻扰政府施政。以近期的事件为例，在反对派议员的「杯葛」之下，行政长官甚至无法按照「宪制惯例」完成在立法会宣读施政报告。行政主导的有名无实或曰名存实亡，导致大量社会、经济、民生问题得不到及时关注和解决。

其三，法院取态司法积极主义或曰能动主义，著力制衡政府，司法覆核有被放任滥用之势。在回归后的很长一段时间里，香港法院（尤其是高等法院和终审法院）秉持司法积极主义，降低门槛接受对特区立法和行政行为提出的广义司法覆核请求，客观上形成对特区政府的有力掣肘机制。进入马道立（终审法院首席法官）时代后，终审法院似有检讨先前的司法积极主义态度，事实上对行政权和立法权给予一定程度的谦抑或尊让，但是这种司法立场也仅是力求达成某种权力关系的新平衡，而非西方国家法院普遍实践的那种司法谦抑主义。在司法独立的权力架构下，我们看到不少市民利用司法覆核，挑战特区政府的决策，如领汇案、皇后码头案、港珠澳大桥案、「一地两检」案。

其四，中央在香港始终退居或被压制在第二线，但仍经常被批评为「西环治港」。香港社会普遍对中央的权力存在一种防范和抵御心理，重「两制」轻「一国」。一方面希望中央政府制定有利于香港的倾斜性政策，另一方面寄望内地与香港始终「井水不犯河水」。出于对香港民情的体察，中央坚持「港人治港」和高度自治，但即使如此，中联办正常履行职责，支持特区政府和香港居民的表态和行为，仍被反对派无端指责为「西环治港」和「干预特区高度自治」。

其五，《宪法》作为香港宪制基础的地位未获广泛承认，香港法院在事实上排斥全国性法律在特区的直接适用。回归之后，《香港基本法》是「特区的宪法」之说经由法院判决流传甚广。20中央强调「宪法和基本法共同构成香港特区的宪制基础」，但是这种官方话语与法理未获香港法律界的承认和社会的认同。香港法院在司法裁判中也会援用《宪法》，但是仅有的被援用的《宪法》条款（如第31条和第67条第4款）多作为说理的依据，而非裁判的基础。此外，香港法院倾向于拒绝直接适用列入《基本法》附件三的全国性法律，并对转化为本地立法的全国性法律作司法审查。

其六，国家安全立法长期缺失，致使特区无法履行维护国家安全的宪制义务。《香港基本法》第23条规定，香港特区应自行立法禁止7种危害国家安全的行为。然而，自2003年「反廿三条」大游行之后，特区政府再也未能将「二十三条立法」提上立法日程，导致国家安全立法在香港特区长期处于空白状态。几任行政长官甚至都不能旧事重提。香港的政治环境一直阻碍著重启二十三条立法时机的出现。据报导，是次「修例风波」中有不少境外势力的介入和参与，由于香港维护国家安全法律缺失，致使特区政府无计可施。

其七，国民教育被抵制和对抗，香港居民的国家认同感不断减弱。回归伊始，「人心回归」工程错失良机，事后也未真正展开，国民教育无法在中小学得到制度性的落实。2012年，特区政府拟推行「德育及国民教育科」，结果引发大型「反国教」游行示威，迫使时任行政长官梁振英退让并宣布撤回「国教科」。国民教育的缺失，导致香港青少年国家观念残缺或缺失。香港大学最新民调显示，在18-29岁的受访者当中，认同自己是「中国人」的仅占2.7%，在30岁以上的受访者当中，认同自己是「中国人」的也仅占12.5%。国家认同的缺失从根本上不利于甚至阻碍「一国两制」的成功落实。

香港是一个高度多元化、自由化的社会，在这样的一个人群代际分明、内部结构多元化的社会里，必然存在各种不同政治观点和意见，取得共识一致也相对较难。图为香港一所国际学校里来自不同国家的学生

理解香港问题的特殊性和复杂性

「一国两制」在澳门取得成功却在香港遭遇挫败，其中自有值得香港反思之处。但是，我们也需要研究理解香港问题的特殊性和复杂性。

其一，香港是一个国际大都市，亦是一个高度多元化、自由化的社会。以人口为例，澳门人口仅有60多万，香港人口却有750万，并且其人口来源和构成特别复杂。在这样的一个人群代际分明、内部结构多元化的社会里，必然存在各种不同政治观点和意见，取得共识一致也相对较难。

其二，香港背负了更重的「历史包袱」。相当数量的香港居民是为逃避1949年政权演变和历次政治运动而迁徙定居香港的，这类人群甚至其后代对内地的成见很深，恐惧情绪显著。

其三，英国对香港的殖民统治有异于葡萄牙对澳门的统治。不同于葡萄牙之于澳门，英国曾在香港进行「深度殖民」、「柔性殖民」，在「光荣撤退」之前积极系统地向香港居民灌输西式自由民主观念并予以实践操练，以至于香港在回归后，主权上归属中国，意识形态上仍旧归属西方阵营。

扭曲的法治观与民主观的泛滥，令一向以法治著称的香港，一步一步走向「无法无天」的混乱境地。图为2019年8月17日，香港各界人士在金钟添马公园举行「反暴力、救香港」集会，一位市民手举「香港不能再乱了！」的标语

其四，香港是普通法家族的一员，法院适用并解释法律，享有审查行政和立法的权能和传统，制衡行政权和立法权被认为是天经地义的制度。尤其是，当下香港特区政府面临反对派攻击的「民主赤字」、「正当性缺失」，市民对法院保障人权和促进民主寄予厚望。

其五，持续的繁荣稳定令香港经历了由「物质主义」到「后物质主义」的转变及伴随而来的价值变迁。香港在上个世纪七十到八十年代就实现了经济腾飞，在经济繁荣之下成长的年轻世代更加注重民主和自由。而1997年回归前后出生的港人一代（权且称之为「回归的一代」）无论行为模式和价值观念极为不同于前两代香港人（在此称之为「逃离的一代」和「腾飞的一代」）。人群的构成与价值取向是分析今日香港社会的重要指标。

「一国两制」在香港的实践遭遇困难，一个根本性原因可能在于京港互信的缺失。早在香港回归之前，「一国两制」的总设计师邓小平就指出，「如果现在还有人谈信心问题，对中华人民共和国、对中国政府没有信任感，那么，其他一切都谈不上了。」30皆因「一国两制」并非严格的法律用语，其实施和界定有很大的弹性空间，这种弹性空间就取决于京港互信程度，有互信则海阔天空，无互信则捉襟见肘。 312003年，五十万人大游行令中央惊觉香港「人心不归」的问题，于是开始思考调整治港策略并酝酿加强对香港的管束。2014年「占领中环」发生以后，中央进一步调整治港方略，在「白皮书」中正式提出「全面管治权」和「监督权」，希冀纠正「一国两制」在香港的实践中「重两制，轻一国」的问题。但「全面管治权」的提法并没有获得香港社会的普遍认同和接受，不少反对派以「高度自治权」话语对冲或抵制中央「全面管治权」话语。这导致一种窘境：香港居民起先是不信任中央，然后是不信任中央任命的行政长官，然后是不信任行政长官领导的特区政府，最后是不信任警队及一切建制力量。可以说，京港互信的缺失是「一国两制」之路在香港越走越艰难的根本原因。

结语：重建互信、走出困境

「修例风波」给香港带来的动乱和破坏令人痛心疾首。无疑，香港社会是病了，但还不到「宣告死亡」的时候。各方应秉持善意和耐心，为重病的香港查找病因并对症下药。「深层次的矛盾」是香港市民心生怨恨的直接原因，京港互信的缺失是「一国两制」在香港遭遇挫折的根本原因。带领香港走出困局，需要重建信任，包括香港市民对警队、特区政府和行政长官的信任，以及中央与香港社会之间的互信。

对此，在坚持「一国」底线思维，坚决维护国家主权、安全、发展利益的前提下，本文作出以下几点呼吁：

一是呼吁中央的大智慧。中央是香港的重要持份者，也是「一国两制」的终极责任人，中央对香港特区负有不可转让的政治与宪制责任。在需要作出重大决策（如领导人变迁）、战略调整（如分配确立香港在「一带一路」与大湾区的角色）和回应市民诉求时，中央该出手时应该果断出手，尽量照顾香港的利益及香港市民的感情，赢得多数人的民意和支持。

二是呼吁特区政府改善管治能力。「公务员心态」和权力的傲慢导致行政长官及一众高官无法驾驭复杂的政治局势，无法直面群众的诉求，无法解决香港的深层次问题。管治香港这个复杂而多元的社会，必须要有政治家的心胸、智慧和魄力，行政长官及其管治团队需要在群众工作上做出更大更持久的努力。

三是呼吁内地居民的同理心。香港与内地血脉相连，同为中华大家族成员。香港为中国的改革开放事业作出巨大贡献，也屡次在内地有难时伸出友爱的援手。即便今日看上去问题多多，香港的特殊作用和地位也是无人能取代的。「修例风波」令香港遭遇浩劫，此时的香港更需要内地的善意理解，和衷共济，而非割袍断义。

四是呼吁香港社会躬身自省、回归理性。香港社会应当深刻反思：是否要继续坚持溢出法治边界的「民主」诉求，是否要继续主张没有边界的所谓「表达自由」，是否要无限度、无底线地姑息青年人违法犯罪，应该如何走出仇恨政治、发展责任政治，如何解决香港的深层次问题，如何面对内地和中央，如何在复杂的国际国内形势下找准自身定位。只有理顺这些问题的逻辑并找到答案，才能面对2047年以及「一国两制」的未来前景。

注 释：

本论文为本人参加研讨会的演讲稿基础上改写而成。

作者为香港城市大学法律学院教授、法学博士、公法与人权论坛主任 

本文发表于《紫荆论坛》2020年5-6月号42-49页