文/陈伟

摘要：香港基本法中的紧急状态条款，是非常态状态下捍卫国家主权与领土完整、保障香港繁荣稳定的兜底性制度安排。第18条既授予了中央紧急权力，又嵌入了平时状态、战争状态对紧急状态的限制。宪法与基本法中的紧急状态条款是上位法与下位法、一般情况与特别情况的关系，后者应当接受前者的辐射与约束；基本法中的紧急状态与紧急情况，是中央全面管治权与特区高度自治权的关系，前者要求中央领导特区，后者要求特区接受中央监督。紧急状态的启动必须同时满足前提、原因和程度三个要件。在实施中，可尝试填充、细化“人大决定—国务院执行”的基本程式，确定一般、中等和严重三个紧急级别与相应的紧急措施。未来应站在国家治理体系与治理能力现代化的高度，坚持在人大制度中统筹、优化国家紧急权力的运行。

一、问题的提出

2019年6月，香港特别行政区发生了“修例风波”。随后香港多处发生了严重的暴力犯罪事件，一些人鼓吹“港独”，包围和冲击中央政府驻港机构，肆意侮辱国旗、国徽，挑战国家主权和“一国两制”原则的底线。国务院港澳事务办公室发言人逐步使用“恶劣行径”“严重暴力犯罪”“极端暴力行为”“出现恐怖主义苗头”“近乎恐怖主义行为”“带有‘颜色革命’特征”等表述，表达事态的严重性。习近平同志指出：“止暴制乱、恢复秩序是香港当前最紧迫的任务。”在香港特区政府依法止暴制乱最困难时，中央是否派出驻港部队并启动紧急状态，是社会密切关注的焦点。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）第18条第4款规定了香港进入紧急状态的条件、启动程式和实施主体，为实施紧急状态奠定了法治基础。但是，中央至今未曾宣布过香港进入紧急状态，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）也没有对《香港基本法》第18条进行过解释，因此社会各界对紧急状态条款的内涵理解不一。当前，《香港基本法》颁布已满30年，“一国两制”实践也步入了五十年不变的中期，应当不断提升对“一国两制”实践的规律性认识，党的十九届四中全会要求“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”，这包括探究紧急状态条款的规范内涵和实施机制。本文将梳理《香港基本法》紧急状态条款的立法目的、形成过程和体系位置，著重分析宪法与基本法上紧急状态条款的关系、基本法上紧急状态与紧急情况的关系，尝试从紧急状态的实施主体与许可权、启动程式与具体执行等角度，建构紧急状态条款的实施机制。

二、紧急状态条款的形成

（一）紧急状态条款的立法目的

《香港基本法》设置紧急状态条款，从属于国家设立特别行政区、制定特别行政区基本法的目的。“香港基本法的制定是以中国对香港恢复行使主权为背景的，从而在基本法中格外突出强调国家主权和国家意识。”早在1982年修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）时，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中针对第31条指出：“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”“这类问题”指的是处理与台湾、香港、澳门相关的和平统一问题。参与1982年修宪的肖蔚云先生曾指出：“为了维护国家的统一和领土完整，宪法规定在必要时设立特别行政区，作为一级地方政权，说明宪法坚持国家统一和主权原则。”由此可知，《香港基本法》的核心要义是坚持和保障“一个国家、两种制度”，“维护国家的主权、统一和领土完整”与“保持香港的繁荣稳定”是贯穿《香港基本法》所有条款的主线。制定《香港基本法》的目的必然能够覆盖设置紧急状态条款的初衷。

在起草过程中，邓小平同志曾强调：“如果香港发生了危害到国家根本利益的事，或者出现损害香港自己的根本利益的事情，那时北京能不过问吗？如果中央把什么权力都放弃了，就可能出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。”他还曾指出香港驻军的重要作用：“中国有权在香港驻军……除了在香港驻军外，中国还有什么能体现对香港行使主权呢？在香港驻军还有一个作用，可以防止动乱。那些想搞动乱的人，知道香港有中国军队，他就要考虑。即使有了动乱，也能及时解决。”由此可见，《香港基本法》紧急状态条款是维护国家主权的体现，是中央行使全面管治权的重要载体。该条款旗帜鲜明地反对危及国家统一或安全的动乱，明确了中央启动紧急状态的程式、可以行使的紧急权力，旨在为非常态状态下捍卫国家主权和领土完整、保障香港繁荣稳定奠定法治基础。

（二）紧急状态条款的形成过程

自1985年7月起至1990年2月止，中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会（以下简称“香港基本法起草委员会”）一直负责《香港基本法》（草案）的起草工作。在第五全体会议上，香港基本法起草委员会首次在草案文本中规定紧急制度，即第7条第4款规定：“除紧急情况外，国务院在发布上述指令前，均事先征询香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见。”在第八次全体会中，香港基本法起草委员会对“紧急情况”作了更为详细的规定，将这一款修改为：“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区不能控制的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。”经过了8个月公开征求意见，香港基本法起草委员会结合各界人士的意见将前述条款“香港特别行政区不能控制的动乱”改为“香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱”，该条款相应地修改为：“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。”第七届全国人大第三次会议于1990年4月4日表决通过了《香港基本法》，紧急状态条款由此正式确定。

由上述立法过程可知，立法者对基本法紧急状态制度的认识逐步加深。这不仅表现在由“紧急情况”到“紧急状态”这一用语的转变，还表现在增加了紧急状态的启动原因和紧急程度上：先要求满足“香港特别行政区不能控制的动乱”方可启动紧急状态，后来又增加了“危及国家统一或安全”的条件。草案若干稿到正式文本的这些变化，充分表明立法者十分谨慎地建构基本法紧急状态制度，既要保证中央能够有效行使紧急权力，又为特区自行处理有关紧急情况留有充足法治空间。

（三）紧急状态条款在第18条中的位置

《香港基本法》紧急状态条款是第18条第4款中的部分内容，准确理解紧急状态条款的规范内涵，必须重视该条款在第18条中的体系位置：既要关注第4款与该条第1、2、3款的关系，又要关注第4款内部紧急状态与战争状态的关系。

《香港基本法》第18条试图解决的主要问题是“一国的主权和两制法律秩序的衔接问题”，即“如何通过法律框架的合理安排使必要的全国性法律在特别行政区得到实施。”该条第1款从一般意义上明确了在特区实行的法律体系，第2款承接第1款的内容，规定内地的法律绝大部分不在香港实施，是对第1款的补充。第2款设置“基本法附件三”，可以进一步加强香港的法治，“保证内地和香港特别行政区各自适用不用法系的法律，从而避免内地的法律和香港的普通法因同时都适用于香港特区而导致相互矛盾的冲突。”从与第2款的关系来看，第3款是第2款的具体化，详细规定了全国人大常委会增减附件三中全国性法律的种类和程式；第4款则是第2款的特殊情况，因为“第2款的规定是关于全国性法律在香港特区实施的一般性规定，而第4款的规定则是关于全国性法律在香港特区实施的特殊性规定，第4款相对于第2款来说，是个‘但书’。”第4款与第3款紧密相邻，通过对比两者可以发现重要区别：（1）从实施的时间上看，第3款是长期实施，第4款是临时实施。（2）从实施的程式上看，第3款明确要求全国人大常委会在作决定前，应当征询其所属的香港特别行政区基本法委员会（以下简称“香港基本法委员会”）和香港特区政府的意见，第4款却没有这个前置程式，这说明第4款要求全国人大常委会审时度势、迅速作出决策判断，避免因征询等前置程式耽误时机，影响决定效率。

第4款并列设置了战争状态和紧急状态，这说明立法者把战争状态与紧急状态当作两种不同的非常状态。两者的差异主要体现在以下方面：（1）在国家安全受到威胁的程度上，“战争状态当然对应国家安全的威胁程度要更高，紧急状态比战争状态对国家安全的威胁程度要差一些。”（2）在对平时秩序的影响上，战争状态对平时秩序的破坏力更大，对公民基本权利的限制也更为严苛。（3）在执行主体与设备上，国家必然会在战争中调用军队，因为“军队的存在是应战争所需，军队的任务以国防为主要目的，其传统角色与主要功能在于进行战争。”军队在战争中也必然选择具有杀伤性、致命性武器装备，旨在迅速有效消灭敌人。国家在紧急状态中可能会调用员警或者军队，使用非致命性武器装备来震慑和驱离动乱分子，旨在迅速消除危机、恢复正常秩序。（4）在启动程式上看，决定宣布战争状态的条件和程式更为简便，决定进入紧急状态的程式相对复杂，限制性要求更多。

三、两组紧急制度的具体比较

（一）基本法与宪法中的紧急状态

本文认为，讨论紧急制度和紧急权力，必须回到宪法的框架内，这是因为“在法治国家中，国家紧急权应以宪法作为其行使职权的界限。没有国家紧急权可以存在于宪法之外，且国家理性也不得独立于宪法之外。”我国宪法序言最后一个自然段强调宪法是国家的根本法、具有最高的法律效力，一切国家机关（当然包括行使紧急权力的机关）“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

1.两者首先是上位法与下位法关系

如果细究紧急状态条款的发生史，可能会提出这样的问题：《香港基本法》制定于1990年、实施于1997年，现行《宪法》在2004年修改后才有“紧急状态”的表述，基本法紧急状态条款早于宪法紧急状态条款，如何看待这种时间差距呢？本文认为，发生史的顺序并不能否定根本法与法律、上位法与下位法的基本关系。1982年《宪法》在颁行时就已经规定了戒严制度，经过2004年第26、27、29条宪法修正案，“戒严”已转化为“紧急状态”；《香港基本法》第18条第4款中的紧急状态制度，实际上是《宪法》戒严制度在特区的特殊化。《宪法》不仅是《香港基本法》的制定依据，还始终是《香港基本法》的高级法、上位法和根本法，在完成了将“戒严”改为“紧急状态”之后，《宪法》上的紧急状态制度继续成为《香港基本法》紧急状态制度的高级法、上位法与根本法依据，前者与后者之间不仅是一般与特别的关系，更是约束、辐射与被约束、被辐射的关系，后者的规范内涵应当积极向前者的新规定靠近、调整。

2.两者是一般情况与特别情况的关系

首先，两者的实施范围和启动原因不同。《宪法》中的紧急状态可以在“全国”或者“省、自治区、直辖市”或者“省、自治区、直辖市的范围内部分地区”实施，而《香港基本法》中的紧急状态只能在香港特区内实施。我国《宪法》将紧急状态分散规定于第67条、第80条、第89条这三个条款中，制度的内涵与外延更为宽广。具体而言，进入紧急状态的原因不仅包括“危及国家统一或安全的动乱”，还包括“人民生命财产安全、公共安全或者生态环境受到特别重大突发事件的极端严重社会危害或者威胁”。2004年修宪时，全国人大将“戒严”改为“紧急状态”，这使得我国“‘紧急状态’包括‘戒严’又不限于‘戒严’，适用范围更宽，既便于应对各种紧急状态，也同国际上通行的做法相一致。”

其次，两者实施的全国性法律不同。在《宪法》紧急状态条款框架下，可实施的全国性法律的范围更为广泛，包括《戒严法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《突发事件应对法》等等，除此之外，其他全国性法律中涉及紧急状态的条款也可能被启动。在《香港基本法》紧急状态条款框架下，可以在香港特区实施的有关全国性法律范围相对狭窄，有关全国性法律，“是指同紧急状态有关的全国性法律，无关的全国性法律当然不会因紧急状态而在香港特别行政区实施。”申言之，“有关全国性法律”必须与紧急状态而不是平时状态或者战争状态相对应，从属并服务于紧急状态。究竟哪些属于“有关的全国性法律”呢？现阶段可以大致确定的是“与非常状态有关的法律，如关于戒严、物资管制、人力动员、防空防化等有关法律。”

（二）基本法中的紧急状态与紧急情况

《香港基本法》中与“紧急”相关的规定共有3处：（1）紧急状态，位于“第二章中央和香港特别行政区的关系”第18条第4款，赋予中央启动和实施紧急状态的权力；（2）紧急情况，位于“第四章政治体制 第一节行政长官”第56条第2款，赋予行政长官在紧急情况下采取措施的权力；（3）紧急会议，位于“第四章政治体制 第三节立法机关”第72条，赋予立法会主席应行政长官的要求召开紧急会议的权力。由此可见，《香港基本法》赋予特区享有处理紧急情况的权力。

1.两种紧急权力的来源不同

特区处理紧急情况的权力来自何处？是香港特区固有的权力，还是香港特区与中央共有的权力，还是中央授予香港特区的权力？本文认为，第三种解释是正确的。中国是一个单一制国家，“紧急权力存在并专属于国家、专属于中央，这是统一国家的突出特征和典型标志。”“但这种统一性又必须嵌入地方因素，国家紧急权力离不开地方的支撑。为了体现高度自治原则，中央通过《香港基本法》授权部分紧急权力，香港享有可以自己实施紧急情况的权力。“紧急状态”与“紧急情况”最大的区别在于，前者属于中央全面管制权的内容，后者属于特区高度自治区的范围。结合《香港基本法》紧急状态条款可知，“如由于严重的自然灾害、经济危机或其他社会问题而在香港特别行政区引起骚乱或动乱，只要没有危及国家的统一或安全，也没有达到香港特别行政区政府不能控制的程度，都应由香港特别行政区政府自己来解决。”这两种紧急制度的实施，不存在法定的先后顺序、互相不是对方的启动前提，不论香港特首是否已经宣布香港进入紧急状态，中央始终可以决定并宣布香港进入紧急状态。

2.两种紧急措施的执行依据不同

权力属性不同决定了行使职权的依据不同（详见表1:有关机构行使法定职权的依据）。在处理中央与地方的关系时，全国性法律的效力覆盖全国，是中央国家机关和地方机关行使职权的依据；地方性立法的效力只覆盖本地，是地方机关行使职权的依据，不能约束中央。因此，中央实施《香港基本法》第18条中的紧急状态制度，应当执行《宪法》《香港基本法》和列入基本法附件三的全国法性法律、中央人民政府发布命令在香港特区实施的有关全国性法律，所有的香港本地法都不是中央行使法定职权的依据，不能约束中央国家机关，香港法院也不能依据香港本地法对中央采取的紧急措施进行司法复核。那么，香港法院能否依据《香港基本法》对中央在紧急状态中所采取的措施进行司法复核呢？答案同样是否定的，因为中央在香港特区实施紧急状态属于国家行为，不属于香港特区高度自治权的范围，香港法院无权审查这类行为。

表1:有关机构行使法定职权的依据

香港特区实施紧急情况的法律依据包括《香港基本法》、《香港基本法》第8条规定的香港原有法律和香港特区立法机关制定的法律。在1997年回归之前，香港本地法存在紧急状态制度；在1997年以后，全国人大常委会和香港立法会根据《香港基本法》第8条的规定，在剔除、修改与基本法相抵触的内容之后，香港本地法中的紧急制度得以保留，这些制度分散在《紧急情况规例条例》和《香港人权法案条例》等本地法中。

3.中央与香港特区的具体关系不同

在中央实施紧急状态时，中央与香港特区是领导与被领导的关系。因为“属于国家主权和整体利益范畴的事务，由中央管理，香港特别行政区必须服从中央的领导。就这一类事务而言，中央和香港特别行政区是领导和被领导的关系。”维护国家安全是香港特区根据《香港基本法》必须履行的宪制责任，也是香港行政立法司法机关和所有香港居民的共同责任。在《香港基本法》第18条的紧急状态实施过程中，横向的权力向行政权集中、纵向的权力向中央集中，此时全面管治权优先于高度自治权，中央是紧急状态的决定和实施主体，特首以及特区政府立法司法机关均应当执行紧急状态制度下的全国性法律，协助中央实施紧急措施、落实中央的决定和命令。

在特区实施紧急情况时，中央与香港特区是监督与被监督的关系。因为“国家对香港特别行政区行使主权，不单表现为在某些主权范围内的事务由中央管理，还表现在中央对香港特别行政区实行高度自治有监督权。”在香港特区自行实施《香港基本法》紧急情况制度时，特区政府所采取的紧急措施既要接受立法机关和司法机关的监督，也要接受中央的监督。此时，特区有义务向中央报告紧急情况的实施状况，是否涉及中央与特区的关系、中央全面管治权，是否需要中央或者内地其他地区给予协助等内容。

四、紧急状态的实施主体与许可权

（一）全国人大常委会与中央人民政府的许可权

《香港基本法》第18条第4款明确规定了中央在启动紧急状态中的许可权，包括两个最为关键性的权力：启动紧急状态的权力、采取紧急措施的权力。具体而言，全国人大常委会享有的权力包括：（1）最终判断权，即判断香港特区是否发生了危及国家统一或安全的动乱、香港特区政府是否无法控制这些动乱；（2）决定权，决定是否进入、中止、终结紧急状态；（3）命令与监督权，命令中央人民政府依法采取有效紧急措施平息动乱，要求中央人民政府保障香港居民必要的基本权利，对中央人民政府的紧急措施进行监督，等等。

中央人民政府享有的权力包括：（1）向全国人大常委会提出决定进入、中止和终结紧急状态的要求；（2）确定因紧急状态需要在特区实施的有关全国性法律的范围；（3）确定紧急级别、发布执行命令、领导具体紧急措施的执行，等等。

（二）其他主体的许可权

本文认为，作为支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，人民代表大会制度完全经得起紧急状态的检验，因此所有紧急行为都应当在人大制度的框架下展开。“作为会议型的国家机关，全国人大常委会职权行使的方式就是开会，而会议必须按照法定的程式进行。”相应的，全国人大常委会针对香港局势作出进入紧急状态的决定，也须遵守开会和发布决定的相关程式性规定。这里需要考虑其他国家机关对人大决定（草案）的提请、人大代表与人大及其常委会的关系、人大常委会工作机构与常委会的关系。

在启动香港紧急状态的过程中，国家主席、香港特别行政区行政长官（以下简称“香港特首”）、香港特区政府立法司法机关、香港基本法委员会、香港特别行政区全国人民代表大会代表（以下简称“港区人大代表”）等主体均应当在人民代表大会制度的框架下承担相应的法定职责。具体而言，国家主席作为我国国家元首，对内对外代表国家，应当享有向全国人大常委会提出决定进入、中止和终结紧急状态的要求；全国人大常委会作出决定进入紧急状态后，应当先由国家主席宣布香港特区进入紧急状态，然后再由中央人民政府采取具体紧急措施。在香港特区层面，香港特首应当承担重要职责。“从香港基本法的内容上看，香港政治体制也应当表述为‘行政长官制’，行政长官具有较高的政治地位，是处理中央和特区关系的重要联系人。”本文认为，香港特首理应有权向全国人大常委会提出决定进入、中止和终结紧急状态的建议，香港行政立法司法机关应当积极协助特首履行前述职责。香港基本法委员会和港区人大代表应当如实向全国人大常委会报告特区动乱情况的，为全国人大常委会决策提供参考。

五、紧急状态的启动程式与实施

（一）紧急状态的启动

1.启动要件

启动紧急状态是一项非常严格、慎重的决定。根据《香港基本法》第18条第4款的规定，紧急状态的启动必须同时满足三个实质性要件：（1）前提要件，即当时没有发生战争，全国人大常委会没有通过关于战争状态的决定；（2）原因要件，即“香港特别行政区内发生危及国家统一或安全的动乱”；（3）程度要件，这些动乱达到了“香港特别行政区政府不能控制”的程度。在这三个实体要件中，判断是否满足前提要件最为容易，是否满足原因要件和程度要件更为复杂。

原因要件又可以分为两种情况，即“危及国家统一的动乱”与“危及国家安全的动乱”。习近平同志指出：“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。”这三条底线为我们准确理解“危及国家统一或安全”指明了方向。首先，“危及”一词表示足以存在这种危险，并不要求这种危险已经实现。其次，“危及国家统一”主要是指危害国家主权和领土完整。如果香港特区内部发生了足以分裂国家、谋求香港独立、香港加入其他国家、其他国家介入分裂香港的动乱时，即属于“危及国家统一”。再者 ，“危及国家安全”主要是指在香港特区内否定中央权力、否定《香港基本法》效力，可能导致中央无法行使全面管治权、可能导致“一国两制”和《香港基本法》失效的情况。维护国家安全是中央与香港特区都必须承担的职责。中央与香港特区任何一方处于瘫痪、被颠覆、均不能有效行使职责的状态，必然无法维护国家安全。因此，如果香港境内的动乱足以威胁、颠覆或者瘫痪中央履行国防、外交和其他不属于香港自治范围内的权力时，就属于“危及国家安全的动乱”。《香港基本法》第14条第2款赋予了香港特区维持社会治安的权力，如果香港境内的动乱足以威胁香港特区政府维持社会治安的权力，例如致使香港特区政府立法或司法机关可能处于瘫痪、停滞、无法保全机构及其工作人员时，《香港基本法》的秩序即遭受破坏，此时也属于“危及国家安全的动乱”。

程度要件是紧急状态条款得以正式启动的最后一个条件。程度要件确定了全国人大常委会与香港特区在处理紧急事务上的基本关系。香港特区政府是维护香港社会治安的第一责任人，“特区政府不能控制”的内在前提是，特区政府必须首先采取措施努力控制动乱。在处理动乱的先后顺序上，邓小平同志曾指出：“干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱，驻军才会出动。”在特区自己干预的过程中，特区政府对自己是否能够控制住动乱，“可以做出事实判断，但最终判断权在于全国人大常委会”“该条体现了对特别行政区政府判断权的尊重，也包括著对全国人大常委会的决定权的尊重。”

2.启动程式

《香港基本法》对启动紧急状态的程式作出了基本的规定：第一步，全国人大常委会决定香港特区进入紧急状态；第二步，中央人民政府将有关全国性法律在香港特区实施，即“人大决定+国务院执行”。本文认为，为了更加具体、明确紧急状态的启动过程，使得启动程式更具有可操作性，可以在这个基本框架下建构若干机制。

首先，设置预警和衔接机制。需要对已经出现的暴力违法犯罪事件、恐怖主义事件、“颜色革命”等进行评估和预警，判断是否会演变为“危害国家统一或安全的动乱”、判断是否会升级为“香港特区政府不能控制的动乱”。中央人民政府与香港特区政府是评估和预警阶段的首要责任人，香港基本法委员会和港区全国人大代表可以参与讨论、提供咨询意见。

其次，分析进入紧急状态的必要性。国家主席、中央人民政府或者香港特首在向全国人大常委会提出决定进入紧急状态的要求或者建议时，应当提交进入紧急状态的必要性分析报告，论证当前不进入紧急状态就无法有效控制动乱的基本情况。如果全国人大常委会自行启动紧急状态，可以请全国人大有关专门委员会、特定问题调查委员会、香港基本法委员会均可协助完成必要性分析，以供决策使用。

再者，全国人大常委会作出进入紧急状态的决定。该决定应当载明以下内容：（1）进入紧急状态的原因和必要性；（2）授权中央人民政府行使紧急权力的范围；（3）紧急状态的实施期限和延长条件；（4）香港特首与香港行政立法司法机关的基本职责和义务；（5）《香港基本法》居民基本权利中可以克减、限制或者中止的权利清单；（6）香港居民获得权利救济的途径，等等。明确上述内容，是坚持人大制度和依法行使紧急权力的重要体现，全国人大及其常委会“在任何时候都可以自由地废除或者限制它所授予的那些权力，而且还可以在紧急状态结束后确认或者废除政府在紧急状态期间发布的任何措施，并且有权向那些为了普遍利益而被迫服从这种非常权力的人提供补偿。”此外，紧急状态的启动权与中止权和终结权是一致的，全国人大常委会有权基于实际判断，在必要时决定中止或者终结紧急状态。

最后，香港特区紧急状态的正式启动始于国家主席的宣布。这个宣布程式具有重要的法律意义，一旦宣布进入紧急状态，“就意味著政府正式启动紧急状态制度，政府从宣布紧急状态之时起就可以行使紧急状态法所赋予的紧急权力，公民宪法和法律权利可能就会因政府宣布紧急状态而受到限制。”

（二）紧急状态的实施

在进入紧急状态之后，中央人民政府应当结合动乱的原因、程度和范围，尽快划分紧急级别、确定紧急措施的强度和种类，这有利于确保紧急权力与紧急程度相匹配，是坚持实事求是、比例原则的应有之义。紧急状态的具体职责“可以被总结为一句简单的格言：结束危机、恢复常态。”因此，中央人民政府所采取的全部紧急措施都应当服务于这样的目的：尽快平定动乱、尽快恢复秩序，尽最大可能保护香港居民的基本权利、保障香港特区的繁荣与稳定。

中央人民政府可以将紧急状态划分为一般、中等和严重三个层次。一般紧急状态的背景是，动乱严重威胁香港特区政府立法司法机关的正常运转，导致交通、医院等民生场所处于基本停滞、瘫痪的状态，需要有重点地恢复秩序。中等紧急状态的背景是，香港境内大部分公共场所和公共区域的秩序发生严重混乱，《香港基本法》中居民的基本权利受到严重威胁。严重紧急状态的背景是，香港特区的动乱即将或者已经波及内地和国家政权，或者香港境内已经出现境外敌对势力的直接干预。

紧急程度决定了紧急措施的强度和种类（详见表2:紧急状态与紧急措施一览表）。在一般紧急状态下，中央人民政府可不实施其他全国性法律，仅依据《香港基本法》和《香港驻军法》命令香港特区政府采取必要措施，对香港个别场所进行警戒，努力实现这些场所的正常秩序。在中等紧急状态下，中央人民政府发布命令将有关全国法律在香港特区实施，中央领导机构亲自指挥驻港部队、进入香港的武装员警部队和人民解放军其他部队对香港部分地区或者香港全境采取紧急措施，对秩序混乱的地区和场所进行清场。在严重紧急状态下，中央人民政府根据有关全国性法律的规定，采取紧急且必要对措施，对香港全境进行封锁、戒严。

表2:紧急状态与紧急措施一览表

六、余论

《香港基本法》颁布至今已有30年，紧急状态条款一直处于“备而不用”的状态。“备而不用”不等于“不准备使用”和“永远不用”，“备而不用”的作用在于威慑预谋危及国家统一或安全的行为，保障“一国两制”行稳致远。能否依法、高效制止动乱、充分维护香港居民基本权利、保障香港社会繁荣与稳定，既是检验紧急状态实施机制的重要标准，更是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的重要考验。

国家将来可以从三个方面深入完善《香港基本法》紧急状态条款的实施机制。第一，以《宪法》“人权条款”统筹保障《香港基本法》中的基本权利。紧急权力应当接受“人权条款”价值的辐射和约束。用“人权条款”统合在紧急状态中对居民基本权利的保护，尽最大可能减少对基本权利的侵害，探索建立紧急状态下“不可克减”的权利清单。第二，推动制定“《紧急状态法》”。可先制定“《中华人民共和国香港特别行政区紧急状态法》”，探索确定紧急状态下“有关全国性法律”的目录，为完善宪法上的紧急状态制度积累经验，进而推动制定“《中华人民共和国紧急状态法》”，完成对权力机关制定紧急状态法的宪法委托，统筹、整合全国范围（包括香港、澳门特区在内）的紧急状态制度。第三，坚持人民代表大会制度和民主集中制原则，调整权力机关的组织、结构。全国人大及其常委会应当积极调整会期、组织、结构、程式和人员，提升开会及讨论的效率，确保决策的科学性与准确性相统一，不断跟进对紧急状态执行机关的授权与监督，充分实现国家治理的效能。

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(文章观点仅代表作者本人）

作者为北京大学法学院宪法学与行政法学博士研究生

编辑：严骏