文/夏引业

摘要：自1985年以来，“人大决定”被更加频繁地运用于处理“一国两制”实践与香港基本法实施中所遇到各种问题，并发挥了积极的历史性作用。全国人大及其常委会的宪法地位、宪法权威，使其决定天然地具有某种正当性，且具有合法化特定实践的功能。涉港“人大决定”的法律效力不容质疑，包括香港法院在内的特别行政区自治机关和香港社会都应尊重和接受。回归后，绝大部分全国人大常委会的决定需要香港特别行政区通过一定的转化途径予以实施，实质是落实中央的全面管治权。涉港“人大决定”的规范化还有进一步优化的空间。

引 论

自2019年6月以来，香港“修例风波”起起伏伏，新冠疫情防控、全球恐慌情绪蔓延等因素使得香港经济社会发展雪上加霜，香港时局变数加大。根据“一国两制”的制度安排，虽然香港享有高度自治权，但是作为授权者，中央是香港发展稳定的最终责任人。以适当的手段和方式管治香港，确保香港大局稳定，中央责无旁贷。为此，中央要尽可能地用好用活管治香港的法律工具、法律手段。

全国人大及其常委会是在法律层面最为经常地与特别行政区打交道的“中央国家机关”，在中央与特别行政区关系中扮演著重要的角色、发挥著重要的作用。中央依法管治香港，很大程度上就表现为全国人大及其常委会依据宪法和基本法管治香港。全国人大及其常委会依法管治香港，常用的途径和方式有两个：一是“人大释法”。依据基本法第160条，全国人大常委会享有基本法的最终解释权，既可以依申请，也可以自主地对基本法的有关条文作出解释。二是“人大决定”，即全国人大及其常委会为香港特别行政区就特定事项作出决定。比较而言，“人大决定”具有针对性强、灵活权便的特点，又具有合法化特定实践的功能，不仅比“人大释法”运用的频次更为密集，涉及的事项也更为广泛。因此，加强“一国两制”下的“人大决定”研究，以使中央管治香港的法律工具、法律手段、法律途径更加丰富、规范、有效，及时应对、解决“一国两制”实践中出现的新情况、新问题，无疑具有很强的现实紧迫性。

然而，相关研究总体上十分匮乏，学术欠账较多。个案研究方面，学术界讨论较多的是“8·31决定”和“一地两检”决定，其他“人大决定”偶有涉及，但并不深入。至于一般性研究，则完全属于空白。本文旨在对涉港“人大决定”进行系统的梳理和分类，分析探讨涉港“人大决定”实践效果及其中一般性的法理问题，为更深入的讨论研究提供一个初步的分析性框架。

一、涉港“人大决定”的基本情况

从1985年的全国人大批准联合声明的决定算起，至2017年12月全国人大常委会的“一地两检”决定结束，32年间一共出台了32个“人大决定”，（详见附表）。恰好平均每年作出1个决定，相较于香港回归后20年间6次“人大释法”，无论是数量还是频次后者都无法比肩。

32个涉港“人大决定”可作如下分类：

（一）根据决定的主体划分，则可以分为全国人大的决定、全国人大常委会的决定，以及全国人大香港特区筹委会的决定。32个“人大决定”中，全国人大决定7个，占比约22%；全国人大香港特区筹委会的决定7个，占比约22%；全国人大常委会的决定18个，占比56%，其中回归前4个，占比 22%，回归后14个，占比78%。可见，涉港“人大决定”以全国人大常委会的决定为主，且主要集中于香港回归后。

（二）按时间段进行分类，可以分为回归前与回归后两个阶段。回归前的涉港“人大决定”总共有18个，其中全国人大7个，全国人大常委会4个，全国人大香港特区筹委会7个；回归后的涉港“人大决定”一共有14个，全部为全国人大常委会作出，内容涉及政制发展（4个）、增减附件三（4个）、港区人大代表、基本法委员会委员任期（3个）、“一地两检”的决定（2个）以及程式性事项（1个）。

两个不同时间段的涉港“人大决定”具有如下特点：一是，香港回归前，人大决定的数量比较多，出台的频次比较密集；回归后则大为减少，频次有所降低，总体呈下降趋势。回归前平均每年1.5个，即平均每9个月出台一个人大决定。自香港回归后至2017年12月27日的20年间，平均每年0.7个，即平均1.43年作出一个人大决定。这期间再以2007年为界，也就是香港回归之后的前10年（包括2007年），涉港“人大决定”共有计10个，平均每年1个；2007年以后（不包括2007年）的10年间共计4个，平均每年0.4个。对香港回归后20年间前后10年间数量与密度的对比变化，显示香港基本法确立的“一国两制”的制度框架与实施机制逐渐趋于稳定，总体上需要全国人大常委会决定的事项逐渐减少。

二是，回归前的涉港“人大决定”具有主体多元、分工负责、环环相扣的特点。主体多元，涉港“人大决定”的主体既有全国人大，也有全国人大常委会，还有全国人大香港特区筹委会；分工负责，全国人大主要负责香港回归过程中的重大决策事项，如关于成立特区第一届政府和立法会的决定、关于基本法的决定、关于成立香港特别行政区的决定等；全国人大常委会则负责较为具体的决定事项，如关于基本法英文版的决定、关于设立筹委会预委会的决定、关于处理原有法律的决定等；全国人大香港特区筹委会则负责香港特别行政区第一届政府和立法会的筹备工作的具体事项，以及应对筹备工作过程中的一些突发事项，如关于成立临时立法会的决定、关于临时性区域性组织的决定等等。环环相扣，即前一个决定构成了后一个决定的基础或铺垫，譬如，没有全国人大关于成立香港特别行政区第一届政府和立法会的决定，全国人大香港特别行政区筹备委员会就无从设立，也就不可能做出任何决定，有效应对香港回归过程中的一些突发事件。回归后则具有主体单一、内容多样的特点。主体单一，是指决定的主体全部为全国人大常委会；内容多样，是指人大决定涉及的事项较为广泛。对前述两个特点可以作如下解释：全国人大香港特区筹委会随著香港的顺利回归，以及香港特别行政区政府和立法会的有效运转而终止工作，“一国两制”在香港特别行政区的贯彻实施的大的制度框架业已制定并有效运转，已不需要全国人大来对有关事项作出决定了，由全国人大常务会来决定“一国两制”与基本法实施中的具体事项即可。

（三）根据决定的法规范依据的不同，可以划分为基于宪法的决定、基于基本法的决定、基于决定的决定等。全国人大所作出的决定基本上都是基于宪法的决定，全国人大常委会的决定则基于基本法的决定居多，例如，全国人大常委会关于增减附件三的决定，就是基于基本法的的决定。香港基本法第18条第3款规定，全国人大常委会有权对附件三所列的全国性法律予以增减，同时规定了增减的程式以及增列对象的范围。根据基本法的这一规定，全国人大常委会以决定的形式不断地对附件三所列的全国性法律加以调整，在香港回归后的20多年间已经出台了4个相关的决定。全国人大香港特区筹委会的决定在某种意义上则可以视为基于决定的决定，因为全国人大香港特区筹委会本身就是根据全国人大的决定而设立的。在基于决定的决定中，显著存在的一个现象就是决定套决定、决定环环相扣的情况。典型的就是全国人大1990年4月4日通过的《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》规定，在1996年以前须在全国人大下面设立香港特别行政区筹备委员会。根据该决定，1993年3月31日，全国人大又作出了《关于授权全国人民代表大会常务委员会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构的决定》。是年7月2日，根据授权决定，全国人大常务委员会通过了《关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区预备工作委员会的决定》。这三个决定环环相扣，前一个决定是后一个决定的依据，后一个决定以前一个决定为基础，没有前一个决定也就没有后一个决定。

（四）依据决定的性质来看，“人大决定”又可以分为立法性决定与释法性决定。前者是全国人大及其常委会就特定问题以决定的形式创设、修改或废止某方面事项或内容的规定，后者则是以决定的形式解释、补充现有法律某方面的内容。立法性决定通常可视为一种单行性立法，是全国人大就特定问题特定事项所作出的具有法律约束力的规定、命令等，涉港人大决定绝大部分都属于此类。释法性决定通常是对基本法有关内容的解释、补充或说明，有关增减附件三所列全国性法律的决定、有关香港政制发展的决定、有关深圳湾口岸“一地两检”的决定等，除此之外的决定均可以笼统地归为“立法性决定”。一般来说，释法性决定都有明确的规范依据，而立法性决定的规范依据有时就不是那么明确；释法性决定的争论焦点与研究重心在决定的内容本身，而立法决定不仅决定的内容是争议的对象，而且有无实定法的依据亦通常是争议的焦点。

（五）按决定的启动程式来看，则可以分为批准性决定与自主性决定。到目前为止，有关香港的批准性决定只有4个，占总数的12.5%，分别为关于批准联合声明的决定，关于批准成立基本法委员会的决定，关于批准行政长官产生办法修正案的决定，以及2017年关于批准“一地两检”合作安排的决定，其他的人大决定均为自主性决定。不过，有的虽为自主性决定，有关议案通常却是由法定的主体提出，如1993年的关于设立筹委会准备工作机构的决定，就是由广东省代表团提出议案；1994关于郑耀棠等32名全国人大代表所提议案的决定，就是由郑耀棠等32名全国人大代表提出议案。

通过上述梳理和分类可以看出，涉港“人大决定”不但总数较多，而且种类繁多，内容多样，涉及的事项十分广泛，这些都是“人大释法”所无法比拟的。

二、涉港“人大决定”的历史性作用

涉港“人大决定”按主体可划分为三类，全国人大、全国人大香港特区筹委会、全国人大常委会，在时间顺序上大体呈现前后接替的关系，如果用三个关键字来概括这三类主体的决定的历史性作用，那么依次是：奠基、过渡与“定海神针”。

（一）全国人大的决定：奠基

全国人大涉港的决定一共有7个，其中1985年2个，1990年4个，1993年1个。1985年通过的两个决定，分别是关于批准联合声明的决定，和关于成立基本法起草委员会的决定。从国际法的意义上看，关于批准联合声明的决定具有批准国际条约的性质，但批准联合声明，实质上就是作出了以“一国两制”的方式收回香港的政治决定，因而又具有以决定是否实施“一国两制”以及如何实施“一国两制”的国内法性质。此一决定的意义可以从两个方面予以解读，一方面，由全国人大作出批准决定，体现了中国以“一国两制”方式收回香港的国家意志；另一方面，则具有对外对内，特别是对香港民众的法律承诺。全国人大在通过批准联合声明的决定的同时，还通过了一个关于成立香港基本法起草委员会的决定，规定了基本法起草委员会组成、地位事宜。鉴于香港基本法的宪制性，该决定实质上具有为中央行使全面管治权和授权香港高度自治作准备的法政意义。

1990年4月4日，在表决通过香港基本法的同时，全国人大还通过了4个与此相关的决定。关于香港基本法的决定，实际上是对香港基本法的合宪性审查，旨在打消香港部分人士关于基本法可能因为被提起违宪审查而撤销的疑虑；关于设立特别行政区的决定，规定了香港特别行政区起始运作时间和行政区划范围；关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定，正式启动香港特别行政区第一届政府和立法会的筹组事宜；关于批准设立香港基本法委员会的决定，则对香港特别行政区基本法委员会的地位、职权、组成等事项做了较为具体的规定。4个决定，都是通过《香港基本法》的四个配套措施，具有为通过特别行政区制度具体贯彻落实“一国两制”的基础性作用。

随著香港回归日益迫近，为保证1997年能平稳过渡，全国人大又于1993年通过了一个授权全国人大常委会设立筹委会准备工作机构的决定，为全国人大常委会组织成立香港特别行政区筹委会预备工作委员会提供了法律依据。

七个决定全部集中于香港回归前的早期。“一国两制”是史无前例的创举，香港回归的时间、方式及其后的政策需要国家主权机关的政治决断。以全国人大的决定方式对有关香港回归的大政方针作出政治决断，推动“一国两制”的贯彻落实，既集中体现了国家意志，同时为香港顺利回归以及“一国两制”的贯彻落实提供了来自最高国家权力机关的有力保障，具有为香港顺利回归，“一国两制”与基本法的贯彻实施的奠基作用。

（二）全国人大香港特区筹委会的决定：过渡

全国人大在对“一国两制”的实施与香港特别行政区的设立的大政方针做了妥善安排后，接下来就是平稳过渡问题。全国人大香港特区筹委会于1996年1月26日成立并运作，“负责筹备香港特别行政区的有关事宜”。然而，九七香港回归并非一路畅通，毫无波折。由自身使命及其职责所决定，当面临一些突发和紧急情况，全国人大香港特区筹委会需要发挥决定的灵活性、针对性强的特点和优势，通过决定的方式及时处理有关问题。

全国人大香港特区筹委会发布的7个决定中，具有浓厚的保障平稳过渡意义的3个，其他4个决定均属于香港主权移交过程中对特定事项所做出的程式性安排。

中英联合声明通过生效后，中英两国政府经过外交谈判，就实现香港主权平稳移交达成若干一致意见，其中一项是港英最后一届（1995年产生的）立法局议员，符合一定条件，可以跨越“九七”，成为香港特别行政区第一届立法会议员，这就是所谓的“直通车”方案。这个思想体现于全国人大1990年关于第一届政府和立法会产生办法的决定中，该决定规定：“原香港最后一届立法局的组成如符合本决定和香港基本法的有关规定，其议员拥护香港基本法，愿意效忠香港特别行政区，并符合香港基本法规定条件者，经香港特别行政区筹委会确认，即可以成为香港特别行政区第一届立法会议员。”然而，1992年新上任的总督彭定康单方面提出关于香港的“政改方案”，与基本法规划的政制背道而驰，这意味著港英时代的最后一届立法局议员无法自动过渡为特别行政区第一届立法会议员，从而构成了香港平稳过渡的严峻挑战。在反复沟通、谈判无果的情况下，为避免香港在过渡过程中可能存在的立法真空，全国人大常委会在1994年8月31日通过的《关于郑耀堂等32名全国人大代表所提议案的决定》中，申明了“港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于1997年6月30日终止”的立场，同时根据全国人大关于第一届政府和立法会产生办法的决定，授权特别行政区筹备委员会组建香港特别行政区第一届立法会，全国人大香港特区筹委会据此出台关于设立立法会的决定以及关于设立临时性区域组织的决定。

另一个具有浓厚过渡意义的决定关于基本法第23条立法问题的决定。香港基本法第23条授权特别行政区就国家安全问题自行立法。1996年11月29日，港英政府又单方面修改《刑事罪行条例》第I部和第II部，声称虽然香港基本法第23条授权特别行政区就国家安全事项自行立法，但这并不代表香港不能在1997年7月1日之前，制定一些与基本法第23条立法有关概念不符的法律。针对港英政府此一行为，全国人大香港特区筹委会1992年12月12日通过了一个《关于基本法第二十三条立法问题的决定》，声称“港英当局的这种干预香港特别行政区立法的行为，明显违反基本法的规定，严重侵犯香港特别行政区的立法权”，并建议全国人大常委会将来宣布“港英当局对《刑事罪行条例》第I、II部的修订与基本法第二十三条的规定相抵触，自1997年7月1日起无效，不采用为香港特别行政区法律”。

前述三个决定均属于全国人大香港特区筹委会就过渡过程中的突发情况和紧急情况而采取的具体应对措施，有效保障了香港的平稳过渡和顺利回归。                                                                                                                                                           

（三）全国人大常委会的决定：“定海神针”

全国人大常委会有关香港的决定一共有18个，其中过渡期4个，香港回归后14个。

过渡期的4个决定，分别是关于香港基本法英文本的决定、关于设立特区筹委会预委会的决定、关于郑耀棠等32名全国人大代表所提议案的决定，以及关于根据基本法第160条处理香港原有法律的决定。需要重点提及的是第四个决定，该决定最为典型地体现了对“一国两制”的贯彻和落实。一方面，因为恢复行使香港的主权，香港原有法律应当作出适当的改变；另一方面，因为实行“一国两制”，香港原有法律制度需要最大限度的予以保留。“变”与“不变”需要主权机关依据香港基本法决断，由全国人大常委会以决定的方式予以处理，正体现了此种精神。全国人大常委会对香港回归前后法律制度的“变”与“不变”作出的恰当的处理，既完成并体现香港的主权回归，又保持了香港的繁荣稳定，为香港社会的平稳跨越九七发挥了“定海神针”的作用。

全国人大常委会决定的“定海神针”作用在香港回归后延续了下来，并突出体现于有关香港政制发展的决定中。香港回归后，有关政制发展的决定最为瞩目、最受关注。回归后香港的政制发展，集中体现于行政长官与立法会的产生办法方面，也就是俗称的“双普选”问题。关于行政长官和立法会的具体产生办法，香港基本法第45条和第68条都只做了原则性的规定，具体实施则由附件一、附件二加以细化规定。然而，附件一、附件二仅规定了2007年前的行政长官、2008年前的立法会的具体产生办法，第一任行政长官任期结束后，如何落实基本法第45条、第68条，推动行政长官和立法会的“双普选”就成了一个问题。为引导香港政制健康有序发展，基于中央对香港的政制发展享有主导权的认识，2004年4月6日，全国人大常委会首次主动释法，确立了修改香港行政长官和立法会产生办法的“五步曲”，并分别于2004年4月26日、2007年12月29日、2010年8月28日、2014年8月31日作出了四个关于“双普选”问题的决定。其中第三个属于批准性决定，其他三个都属于自主性决定。

但几乎每个决定甫一出台，即立于香港社会舆论的风口浪尖。表面上看，全国人大常委会的决定似乎成为诱发香港社会不稳定因素的导火索，实际上“人大决定”却是香港社会繁荣稳定的“定海神针”。经过几十年的长足发展，香港社会诸如贫富差距过大、社会阶层固化等深层次矛盾逐渐显现，加之复杂的国际政治因素介入，各方势力博弈拉锯，各不相让。在香港社会各界对行政长官选举办法无法达成共识，香港社会出现泛政治化倾向，进而有可能成为造成香港社会撕裂因素的关键时刻，中央政府没有随著反对派的旗帜起舞，而保持足够的定力与耐心，一方面坚持对香港政制发展的主导权不动摇，另一方面坚持基本法规定的政制发展中的“实际情况”原则与“循序渐进”原则不动摇，以“人大决定”的形式“一锤定音”，在回应香港民众诉求的同时较好地维护了香港社会大局稳定。

此外，两个“一地两检”决定还体现了协调“一国”之下“两制”的关系、促进香港繁荣稳定的作用。

总体而言，“人大决定”不但被经常运用，且行之有效、作用积极，确保了“一国两制”在香港的贯彻与行稳致远。中央或国家正式以“人大决定”的方式一步步推动香港的顺利回归，推动“一国两制”在香港的落实落地；香港回归后，又以“人大决定”的方式不断化解“一国两制”实践中遇到的新情况新问题。

三、涉港“人大决定”的法理基础

涉港“人大决定”在发生积极作用的同时，也带来诸多的法理问题，有的甚至引发剧烈的争议。法理基础首当其冲，该问题最直接的表达方式是，决定的法规范依据为何，特别是有无明确的香港基本法上的规范依据？

然而，规范依据是否明确，其标准本身并不明确，而具有相对性。如果对“明确”采取严格的标准，认为只有宪法和基本法明文规定的情况下才算“规范依据明确”，那么仅有少部分的“人大决定”的符合此类条件，如全国人大关于设立香港特别行政区的决定，全国人大常委会关于增减基本法附件三的决定、有关香港政制发展的决定，以及关于深圳湾口岸“一地两检”的决定等等，其他决定的规范依据很大程度上仰赖于解释。如果对“明确”的理解采取较为宽松的标准，认为虽然实定法上没有明文规定，但是通过解释能够较为轻易地找到规范依据、且大家都予以认可的，亦可归为“规范依据明确”。而对于那些没有具体的直接的规范依据，通过解释所提供的规范依据又有争议的，则归为“规范依据不明确”，那么全国人大所作的决定均可被认为具有明确的规范依据，因为即使缺乏明文规定，但由于全国人大的最高国家权力机关、国家最高立法机关的宪制地位，最后都可以诉诸宪法62条第16项的兜底条款“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。但全国人大常委会的决定就不一样了，一方面，全国人大常委会更经常性地、更直接地面临一些具体的实践性问题并作出决定，另一方面，人们对全国人大常务会所作决定的规范依据要求往往比较严格，人们对宪法67条第22项的兜底条款“全国人民代表大会授予的其他职权”天然地具有一种挑剔的心理，往往要诉诸实定法的明确规定，最好有相应内容的明确表述或列举，如此一来，全国人大常委会的部分决定的规范基础，就成为广泛争论的对象。例如，同样是全国人大常委会就“一地两检”事项作出的决定，有关深圳湾口岸的决定就有明确的规范依据，因为根据基本法第20条，香港特别行政区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力；但是有关香港西九龙站口岸的“一地两检”决定由于规范依据不明确，则不免争议纷纷。

对无明确的基本法依据的涉港“人大决定”的法理基础构成挑战的有“剩余权说”。该说认为，香港基本法未列明的权力，归属于香港，此为少部分香港法律界人士的主张。如果香港享有基本法未定义或未列明的“剩余权”，那么也就间接否定了全国人大其常委会决定的合法性。事实上，在起草香港基本法时，香港与内地的学者就对“剩余权”问题展开了讨论，讨论的结果是香港没有所谓的“剩余权”，如果存在“剩余权”，那也是归属于中央，此点两地法律界不会有太大的争议。但即便如此，如果将“剩余权说”作为涉港”人大决定”法理依据的主要理论资源仍具有局限性：其一，“剩余权说”以权力边界比较清晰为前提，哪些属于中央的权力，哪些属于香港特区的权力，要求一清二楚，而实际上存在很多中间模糊地带。其二，“剩余权说”似乎还蕴含这样的立场，就是已授出的权力，即使特别行政区怠于或恶意行使，中央也无能无力，这显然不符合单一制下权力授予的法理。其三，“剩余权说”无法解释1997年7月1日前香港基本法正式实施前的法理依据问题。

对于在香港基本法上找不到明确的规范依据，而有必要上升到宪法高度寻找规范依据“人大决定”，则涉及宪法和基本法关系的讨论。而关于此点，香港法律界与内地学术界的立场差异还是很大的。香港法律界一般认为，香港基本法就是香港的“宪法”，为此香港基本法具有“自足性”，关于香港特别行政区的所有的事务和问题，包括中央与特别行政区的关系、中央对港的权力等均应在香港基本法的宪制框架下予以解决，均应有基本法依据。从此一立场出发，绝大部分的涉港“人大决定”就将面临合法性质疑。虽然内地也有青年学者尝试应用基本法的自足性理论来重构宪法和基本法的关系，但该理论并没有获得更多赞同，反而遭致强烈的反对。笔者同样反对香港基本法自足性观点，香港基本法不是自我立法而是授权性法律，本身缺乏主权性要素，以其为基础的香港新宪制秩序具有派生性和次级性，也就不具有自足性。内地学术界对宪法与基本法的关系也曾一度众说纷纭，存在“母子法说”（上位法与下位法说）、一般法与特别法说、主体法与附属法说等诸多观点，目前上位法说与下位法说逐渐趋于主流地位。

上位法与下位法说逐渐取得主流地位，就为无明确的基本法依据的“人大决定”的法理论证铺平了道路。因为根据上位法与下位法的关系法理，如果不能适用更为具体的、更具针对性的下位法解决有关问题，就有必要适用更为抽象原则的上位法。如前所述，关于全国人大所作的决定的规范依据问题，最终都可以诉诸宪法62条第16项的兜底条款“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”予以解决。争议较多的通常是香港回归后，全国人大常委会所作的、没有明确的基本法依据的决定的合法性问题，如2017年的“一地两检”决定。对此，内地学者倾向性地诉诸中央对香港的全面管治权。“全面管治权”是2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》中提到的一个重要概念，并被广泛用于解释中央的有关实践行为，如最近争论较多的“全面监督权”。中央的“全面管治权”的法理逻辑是，我国是单一制国家，地方的权力来自于中央的授予，中央当然地对包括香港特别行政区在内的地方单元拥有全面的管治权，中央对香港的全面管治权主要包括三个方面，一是中央直接行使的权力；二是中央授予香港特别行政区高度自治的权力；三是中央对香港特别行政区高度自治的监督权。从前述的系统梳理不难直观地得出，涉港“人大决定”正是中央行使全面管治权的重要途径和方式，中央的“全面管治权”当然可以作为全国人大常委会有关香港的决定的法理依据。

无论是全国人大还是全国人大常委所作的决定，其合法性最终都要落脚到国家宪法对全国人大及其常委会的宪法地位的规定上。在我国宪法上，全国人大既是最高国家权力机关，又是最高立法机关，二者统一于最高代表机关。现行宪法对全国人大的制度设计，乃是通过最高代表机关，将最高国家权力机关与最高立法机关合为一身。全国人大常委会则是全国人大的常设机关。全国人大及其常委会的此种宪制特性决定了它们所作出的决定具有天然的正当性，具有为特定实践提供法律基础、合法化特定实践的功能。也就是说，全国人大的最高权威和崇高的宪法地位，全国人大常委会作为全国人大常设机关的的宪法地位，本身就是涉港“人大决定”的合法性来源。“一国两制”作为一项史无前例的创举，在实践中不可避免地要产生各种各样的问题，相比于“人大释法”，而“人大决定”具有“一事一议”、针对性强、灵活权便的特点，更能及时有效地处理实践中产生的具体问题，也就成为全国人大及其常委会法律工具箱中常备常用的法律手段。

当然，全国人大作为最高国家权力机关，其权力并非没有边界，其职权行使不仅受到自身“行动能力”之限制，而且不得损害某些宪法权力的核心，作为其常设机关的全国人大常委会的权力同样应有其界限。具体到“一国两制”事项决定权上，全国人大及其常委会的决定应有宪法依据，应不违反基本法，应不违反“一国两制”的原则和精神，同时应严格遵循全国人大及其常委会作出决定的程式，必要时应征询香港基本法委员会的意见。

四、涉港“人大决定”的效力争议

法理层面另一个争议最多、需要重点讨论是涉港“人大决定”的效力问题。关于“人大决定”的效力，即便内地学术界也争议丛生。不过需要注意的是，内地学术界所争议的“人大决定”的效力问题，主要指向决定的司法适用性。尽管“人大决定”的法规范效力在实务中普遍得到认可，可学术界却倾向性地认为，对于“人大决定”应加以甄别适用，那些没有经过严格的“三读”立法程式的决定，应不认可其司法适用性。但是，司法适用性与效力还是有一定差别的。

全国人大及其常委会的决定具有法律效力是确凿无疑的。基于全国人大及其常委会的宪制地位，它们所作的决定在被有权机关依法撤销或废止之前，均应得到充分的尊重，就其所针对的对象而言均具有法律约束力，否则就构成了对全国人大及其常委会的宪制地位的挑战，而一个国家如此核心而崇高的宪制机关的地位尚且不稳固，法治国家建设也就无从谈起。理论上，全国人大及其常委会的决定权有其边界，但一旦全国人大及其常委会作出决定，相关单位和个人就必须予以尊重和接受。也就是说，涉港“人大决定”一旦作出，就对香港特别行政区构成了约束，包括香港法院在内的特别行政区自治机关和香港社会都必须尊重且只能接受，这同时是中央与特别行政区关系法治化的基本要义。

那么，香港法院虽不明确提及“人大决定”，但其判决的内容明显违背“人大决定”的精神，是否可以呢？也是不可以的。2019年11月18日，香港特别行政区高等法院原讼庭在判决中裁定香港《紧急情况规例条例》部分条款不符合香港基本法而无效，就被指既违反香港基本法，也违反了全国人大常委会的决定，具体指1997年2月23日《关于根据中华人民共和国特别行政区基本法第一百六十条处理香港原有法律的决定》。根据该决定，香港回归前的《紧急情况规例条例》被采纳为香港特区法律，并依据香港基本法第17条向全国人大常委会履行了备案的手续，香港高等法院原讼法庭的判决宣布该条例部分内容无效，那么也就既违反了基本法，违反了全国人大常委会的决定，是不可取的。后香港律政司对该案提出上诉，2020年4月9日，香港高等法院上讼庭依法裁定行政长官援引《紧急情况条例》订立《禁蒙面法》有效，成功地化解了一场宪制性危机。

尊重并自觉接受决定的约束，是涉港“人大决定”的法律效力的第一层含义。涉港“人大决定”的法律效力的第二层含义，是决定内容的实现方式。涉港“人大决定”通常是针对“一国两制”实践与基本法实施过程中的具体问题、具体事项而作出的，通常具有一定的实质性内容。由于“一国两制”的宪制安排，决定内容的实现方式具有一定的特殊性，这表现在：有的涉港“人大决定”直接在香港付诸实施，有的则需要经过一定的方式转化实施，主要有直接公布实施和本地立法实施两种。具体而言，香港回归前的“人大决定”，均属于直接实施的方式。回归后的全国人大常委会决定则以“转化实施为原则，以直接实施为例外”，直接实施的例子如1997年关于批准香港特区筹委会结束工作的决定、2002年关于香港基本法委员会继续履职的决定；需要转化实施的例子如4个关于增减附件三所列全国性的法律决定、4个关于政制发展的决定以及2个“一地两检”决定。实践中转化实施方式既有成功的例子，也有不成功的例子，前者如增减附件三所列全国性的法律的决定、“一地两检”决定，后者则以有关政制发展的决定为典型（如8·31决定）。

香港回归前的“人大决定”的直接实施方式很好解释，因为此阶段“一国两制”尚未付诸实践，反而“人大决定”直接发挥了推动“一国两制”实施的历史作用。但回归后，对全国人大常委会的决定，香港特别行政区通常需要采取一定的转化途径予以实施，那么就给人这样一种印象，即全国人大常委会的决定须受香港基本法第18条第2款的规限，进而以该条款来挑战决定的合法性。2017年的“一地两检”决定就被认为违反了基本法第18条第2款而遭遇合法性质疑。

这实是误解。香港基本法第18条第2款规定，全国性法律除非列入基本法附件三，否则不在香港特别行政区实施。对于列入附件三的全国性法律，则由香港特别行政区选择采取公布实施或立法实施的方式。然而，全国人大常委会的决定，即便是立法性决定，也不属于“全国性法律”的范畴。全国人大常委会决定的合法性来源于自身的宪法地位以及中央对向港特别行政区的全面管治权，是否需要由香港特别行政区采取转化实施的方式取决于决定的内容，而非源于香港基本法第18条第2款的规定。香港回归后，对于绝大部分的全国人大常委会的决定，香港特别行政区采取的转化实施方式，实际上是对中央与特别行政区关系中对“人大优位”原则的坚持，是香港特别行政区作为地方政府为落实中央决策或决断的必要而惯常做法。内地相关部门和地方政府对于全国人大常委会的决定，通常采取发布通知、制定实施细则等办法予以落实，香港特别行政区则基于“一国两制”的宪制安排通过一定的转化途径予以实施，实质都是落实中央的全面管治权表现。

在笔者看来，涉港“人大决定”的决定法律效力是不容质疑的，否则就无法解释在香港实施“一国两制”的合宪性，无法解释《香港基本法》的合（宪）法性，就无法解释设立香港特别行政区的合法性，香港基本法及其所确立的新宪制秩序就失去了根基。因此，问题不在于质疑乃至径直否认涉港“人大决定”的效力、宣布其不具有可适用性，或者作出与其明显相抵触的判决，而在于进一步推动“人大决定”的规范化。涉港“人大决定”至少还有如下两方面的优化空间：

一是决定权限有待进一步明晰。涉港“人大决定”中，分别存在全国人大常委会的决定权被全国人大行使，以及原本可以由全国人大常委会决定的事项却由全国人大决定的情况。前一种事例如关于批准联合声明的决定。根据“八二宪法”，全国人大决定“特别行政区的设立及其制度”，全国人大常委会则决定“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，然而，关于批准联合声明的决定却由全国人大作出。其中的原因，可能在于批准联合声明不仅涉及国际条约的签订生效，而且涉及“一国两制”这个具有根本性和宪制性事项的贯彻实施，与此相应的是国家政治制度以及意识形态包容性的调整，这些都不是全国人大常务会所能决定的。全国人大作出的关于批准联合声明的决定，某种程度是最高国家权力机关对香港未来的承诺与保证，有助于保持香港的繁荣稳定和主权的平稳移交，为国家恢复行使香港的主权迈开了法律化的关键性一步。后一种事例如关于香港基本法委员会的决定，该决定的主体是全国人大。香港基本法委员会是全国人大常委会下的一个工作机构，按照通常的立法逻辑和惯例，应当是由全国人大常委会以单行立法的形式来规定香港基本法委员会事宜，而实践中却在通过香港基本法的同时，由全国人大以决定的形式规定。这或许是因为“一国两制”是一项崭新的事业，对香港基本法实施中有关问题需要提前研究、早做准备，全国人大此举无疑体现了国家对香港基本法委员会的重视，以及对收回香港贯彻落实“一国两制”的全盘考虑与精心安排。尽管如此，这两种情况都不同程度地说明全国人大与全国人大常委会决定权之间的界限不明晰。

二是决定程式有待进一步规范。此方面如议案的提出有待进一步规范。涉港人大决定按启动程式可以分为自主性决定和批准性决定，一般批准性决定的议案提出主体比较确定，而自主性决定的提出主体则略显纷乱，如1993年通过的授权成立香港特区筹委会准备工作机构的决定，虽然广东省代表团是法定的议案提出主体，但由其提出是否合适，不无意见。还有，决定文本形式也不统一，似乎也无规律可循。有的决定文本只简要写明决定主体、决定事项等要素，比较简略，如增减附件三所列全国性法律的决定；有的决定则还写明决定的过程，决定的理由，如2017年的“一地两检”决定。再有，基本法规定的应当征询香港基本法委员会和香港特别行政区政府等法定主体意见情形，是否可以考虑在决定文本中有所交代？涉及相关方面利益关切的是否可以考虑听取他们的意见并有所交代？等等。不过，2017年通过的“一地两检”决定不仅写明了议案提出主体，而且写明在“审议中充分考虑了香港特别行政区和内地各有关方面对广深港高铁连接口岸设置及通关查验模式的意见”，并比较详细地阐述了决定的理由，这不能不说体现了某种法治进步性。

结论与展望

自1985年来的30余年间，“人大决定”被频繁地运用于处理“一国两制”实践与香港基本法实施中所遇到各种问题，并发挥了积极的历史性作用。全国人大及其常委会的宪法地位、宪法权威使得其决定天然地具有某种正当性，而且具有合法化特定实践的功能。“人大决定”比“人大释法”具有针对性强、更加灵活，而且能够及时有效地应对“人大释法”所不能应对的各种新情况、处理“人大释法”所不能处理的新问题。——“人大释法”的释法性质决定了其作用范围的局限性。以“人大决定”应对和处理“一国两制”实践与香港基本法的实施的新情况新问题，既能起到合法化特定实践的功能和效果，某种意义上又具有一定的法治化探索的性质。可以说，“人大决定”已经成了中央深化“一国两制”实践，管治香港的常备常用的法律工具。

本文是从实证的角度对涉港“人大决定”的一般性研究，对具体的单个人大决定（根据基本法第160条处理原有法律的决定，有关香港西九龙站口岸“一地两检”的决定）的法理争议和宪制意义，以及关于某一方面事项的系列决定，如有关政制发展的决定的历史脉络梳理、法理问题等虽有涉及，但基本上是点到为止，有待更加深入细致的探讨。此外，根据一般法理，法律生效后才能实施适用，才有违反与否的问题。全国人大于1990年4月4日通过香港基本法，同日以第二十六号主席令的方式公布，该主席令同时规定，香港基本法自1997年7月1日起实施。然而，在香港基本法生效前，全国人大常委会、全国人大特区筹委会就已经开始适用基本法，开始行使了违反香港基本法的审查权，以应对由港英政府单方面更改“直通车”方案所带来的难题，其中的学理及意义尚有待于深究。总之，涉港“人大决定”乃又一学术研究富矿，期待更多有志同行积极加入。

附表：

涉港“人大决定”统计表

 截止时间：2017年12月27日

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作者为重庆大学法学院副教授，香港大学法律学院博士后

编辑：严骏