文/朱国斌

从5月28日全国人大通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，到6月18日人大常委会法工委向人大常委会作关于《香港特别行政区维护国家安全法（草案）》的说明，再到6月28日起举行的人大常委会会议，港区国安法在社会各界的关注下加速推进。中央「快刀斩乱麻」式的立法过程引发了香港社会部分人士对基本法下「一国两制」前途的焦虑。虽然笔者撰文时港区国安法草案仍未有公开，但从法工委关于草案的说明来看，港区国安法仍然体现「一国两制」，「两制」在「一国」的框架下仍然有充分的空间。

国安立法原本属中央立法事权

在等不到香港特区就基本法第23条「自行立法」下，中央直接制定港区国安法，这在不少人看来是削弱了香港特区的高度自治权。但维护国家安全，从根本而言，主要是中央的事权。草案说明指出，中央对有关国家安全事务负有根本责任，香港特区负有维护国家安全的宪制责任。国家安全涉及国防、外交、军事、国际反恐等不属于地方自治范围内的事务，由中央政府主导和负责，这符合单一制或联邦制下的垂直分权和分工的一般逻辑。中国2015年修订的《国家安全法》亦明确中央负责制定和贯彻国家安全方针政策和法律法规，地方负责在本行政区内保证国家安全法律法规的遵守和执行。其中第40条第3款还特别要求「香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任」。基本法第23条委托香港特区「自行立法」维护国家安全。可惜，回归23年来，香港特区一直未能够履行其宪制责任。此时，中央鉴于情势变更，直接出手制定港区国安法，这是行使了原本属于中央的权力，履行了原本属于中央的责任。从立法角度观之，中央并没有剥夺属于香港特区的高度自治权。

执法主要倚赖本地机构

在港区国安法势在必行的前提下，其执行主要倚赖本地立法、行政、司法机构，这可在极大程度上释除了社会各界对「内地国安在香港执法」的忧虑。草案说明指出，香港特区设立维护国家安全委员会（「国安委」），负责香港特区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任；国安委的成员为本地政府最主要官员，中央指派的国家安全事务顾问只负责提供咨询意见。说明还明确，除「特定情形」外，香港特区对该法规定的犯罪案件行使管辖权；特区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用该法和香港特区本地法律。港区国安法基本上坚持了「属地原则」，即于香港发生的危害国家安全的罪案，由本地执法人员根据本地法律侦查、检控、审判和执行刑罚。这与立法伊始人们想像的在香港成立一个由内地国安人员组成的执法队伍情形相去甚远，是在目前情形下的一个对香港特区有利的安排，体现了中央对香港特区（起码是政府官员）的足够信任。当然，我们非常期待中央法律及时明确中央管辖的「特定情形」。

「两制」仍有足够空间

虽然有人不乐意见到中央在香港设立「维护国家安全公署」（「国安署」），但草案说明也明确了「驻港国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律」。这一保障非常重要，因为它明确了国安署并不是一个不受本地法律规管的法外机构。公署人员应当遵守本地法律，体现了中央在「一国」前提下对「两制」的维护。草案说明在最后强调，国安署和国家有关机关（应该是国家安全部、检察院和法院）在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，旨在支持和加强香港特区维护国家安全执法工作和司法工作，避免可能出现或者导致出现香港基本法第18条第4款规定的紧急状态的严重情形。就此而言，港区国安法有利于避免出现在紧急状态下悬置「两制」（虽然这是不少「揽炒」论者的目标）的状态，在一定程度上可以起到防患于未然的作用。

也得指出，在港区国安法落地香港之时与之后，特区政府应该认真研究落实举措，特别是要注重细节设计，善用「两制」留下的宝贵空间。对司法权（法院）而言，特区政府应该最大限度地维护普通法制度和原则，和维持现有行之有效的司法制度。

（文章观点仅代表作者本人）

作者为香港城市大学法律学院教授

编辑：潘丽丽

来源：《明报》 2020年6月29日